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台灣的明天.明天的台灣

明天,一個很有意思的詞。

我們用「明天」來稱呼今天的下一天,卻也用它泛指即將臨到的未來。

而明天的「明」字,同時也有「明亮」、「光明」的意思。假如放寬文字的想像,明天這個詞的意義何以不能代表「明亮的天空」,甚至「光明的前景」?

台灣的明天.明天的台灣》這個節目,主持人彭宗平教授就從「明天」這個概念出發,不僅關心台灣的現況,更以現況為基礎,思考在未來的十年、二十年,到底台灣的發展要到哪個地方去?期許透過廣播節目、平面、網路等媒體,以及實體論壇等,建立一個平台,讓大家從各個角度、各個層面、各個議題,一起來關心台灣的未來。

台灣的明天.明天的台灣》每週一上午七點半首播,週日上午八點重播。以每季一個主題的架構,為您一系列探討教育與人才培育、少子化、科技產業、能源與環境等關鍵議題。從「邁向先進文明社會」和「建構國際競爭力」兩大軸線,深入探討,並整理彭教授與各界專家的對談,取得文字授權,全文文字化於網路平台傳播,且尋求其他媒體平台的合作,擴大影響力,為台灣未來的永續發展,探索可行的方向。

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社會現象與變遷:國會與民主治理<上>—立法院功能與運作 (全文整理)

2017May/15

台灣的明天.明天的台灣 2017-05-15 07:30:00

隨選即播 AOD

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  您在媒體上,一定看過立法院的黨團協商、或各委員會的運作等新聞報導,但您知道它如何運作嗎?
  談到民主國家的治理,必須了解國會。一國的民主化與國會政治密不可分,因此在台灣,認識立法院的角色與功能,可說至為關鍵。
  本集特別邀請東吳大學人文社會學院院長、公民監督國會聯盟理事長黃秀端教授,以她對立法院議事運作的深入了解,帶您認識立院,並討論台灣民主制度下,立法的品質與效率等議題。歡迎收聽!


引言:

主持人彭宗平教授(以下簡稱彭):

  歡迎收聽《台灣的明天‧明天的台灣》,我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是「社會現象與變遷」,涵蓋的議題包括媒體現象、法治與執行、國會與民主治理、青年思維轉變以及社會風氣的正向提升等。

我們首先邀請了前工商時報社長、中視總經理與中天電視董事長鄭家鐘來討論「媒體現象」,接著邀請李復甸教授來談「法治與執行」,今天要把議題轉到「國會與民主治理」,邀請的貴賓是東吳大學人文社會學院黃秀端院長。黃院長,歡迎您到我們節目來。

來賓黃秀端院長(以下簡稱黃):謝謝。

彭:黃院長是東吳大學政治系教授,兩度擔任系主任。她的研究專長是比較政治、國會政治、政治文化、憲政體制及投票行為。她長期關心立法院的議事運作,目前並擔任公民監督國會聯盟理事長。2017年三月,她還出版了《認識立法院》這本專書,對立法院的功能、組織與運作,有相當清楚的說明與論述。


1. 國會為民主化推手

彭:黃院長,我們都知道台灣的民主化是長期演進的過程,在1987年解嚴,88年開放報禁,92年國會全面改選,96年又有總統直選,走到全面民主化大概經過二十幾年的歷史。但是大家都很關心,國會全面改選雖然是民主化一個很重要的里程碑,可是一路走來,大家對於民主化與國會政治,好像並沒有充分地了解。您長期關注台灣國會的運作,是不是先對民主化與國會政治的連結,向聽眾朋友說明?

黃:好。國會,在台灣指立法院,是民主制度不可或缺的一部分,等於是民主國家政權正當性的基礎。只有當人民能夠選出自己的代表來監督政府,才算是真正的民主。

  台灣在解嚴之前,大家常說立法院是行政院的立法局,或說立法院是橡皮圖章。可是這個情況,在1987年發生了改變。1986年年底,選出來的民進黨12位立委,加上它有一位資深立委費希平,總共13位立委,在立法院起了非常大的化學變化。他們首先質疑倪文亞院長,說他沒有經過民意的洗禮,怎麼可以當院長?有正當性的問題。然後,又對當時到立院進行施政報告的行政院長俞國華抗議,既然立法院已經選舉了,為什麼行政院長沒有經過立法院行使同意權?當時還提出很多的問題,主要就是國會結構不合理,資深代表沒有經過民選的洗禮,為什麼能夠占據國會裡面重要的地位?一連串的質疑,引起國人對立法院很大的重視。

  後來,以陳水扁為首的22位立委,在1990年提出大法官釋憲,就是針對未改選的民意代表提出釋憲案。也因此,大法官在1990年6月做出決議,沒有改選的中央民意代表,應該要在1991年12月31日以前終止行使職權。然後,再訂定一些辦法來進行第二屆的國會改選,就是因為這樣讓資深代表退職,我們才開始有第二屆的立法委員選舉。

  後來經過一段時間,包括修正人團法、集會遊行法、刑法一百條等相關的法案,也就是與民主化、與人權有關的法案,都在那一段時期由立法院所通過。因為行政院還是很保守,立法院所通過的法案就顯得更為開放。從這一切來看,台灣的民主化,其實國會扮演很重要的推手。

彭:您提到1992年國會全面改選,但是很多聽眾可能還記得,當時還有一個國民大會。國民大會有一些職權,包括選舉罷免總統、副總統,還有創制複決憲法等等,過渡到後來,因為總統直選,某些國民大會的權限就轉移到立法院。所以在當時,從1992年國會全面改選到總統直選這個階段,國民大會是不是也被認為是國會的一部分?

黃:大法官曾經做過解釋,提到國民大會也是國會的一部分。但是,如果就一般民主國家的職權來講,因為國民大會沒有立法權,也沒有預算審查權,所以它基本上並不算是一個真正的國會。不過,因為曾經有大法官這樣解釋過,所以國民大會認為自己是國會,事實上它主要的職權還是在修憲。也因此,國民大會與立法院兩個單位,其實也曾經有一些衝突。

彭:因為我們在初中或高中讀過公民,提到政權與治權,國民大會代表政權。所以會想問,到底國民大會是不是國會的一部分?不過剛才您講得也很清楚,立法院就相當於其他民主國家的國會,只不過它的名稱叫做立法院。


2. 立法院的功能

彭:接著,當然要談立法院。首先,立法院由立法委員組成,事實上立委的人數也經過一連串的改革,增增減減,現在大概維持固定的人數。大家常常提到立法院,會談到立法委員的組成,也會談到立法委員要對選民負責,但是立法委員又由政黨提名參加競選等等,這些都讓立委扮演不同的角色。立法院也有個最重要的功能,就是立法。所以我們是不是來談談,二十幾年來,立法院經過全面改選之後,到底被賦予什麼樣的功能?除了大家所知道的立法之外,在整個政府的運作中,它到底扮演什麼角色?

黃:國會首先有所謂象徵性,讓政府具有正當性的功能。您可以看到,所有的民主國家一定有國會。另外一方面它是代表人民,所以它有「代表」的功能。當然它怎麼代表人民,其實是有爭議的。有人就會問,國會議員是不是所有的決策都要聽民意,才算是代表民意?還是說他們可以自由地判斷?這個當然有一些爭議。不過,至少我們國家還是有民選的立法委員來代表人民,行使民意。

  再來就是監督。因為我們的行政院擁有龐大的權力,需要國會議員來監督。立法院可以透過質詢,透過預算的審查、法案的審查,經由各種方式來監督行政部門。

  另外我認為,立法院最重要的功能還是立法。因為所有中華民國的法律一定要經立法院通過,經過總統公布,才能夠算是我們國家的法律。

  最後一個當然也很重要,就是看檢核報表的功能,也就是預算審查的功能。所有的預算一定要經過立法院才算數。其他國家的國會也類似,就像美國總統川普想要蓋美墨之間的牆,必須向國會提出預算,當然在國會裡面就有很多的爭辯,到底要不要通過這筆預算。這個功能很重要。


3. 民意組成並不單純

彭:剛才您提到立法院有預算審查、法案審查,還有質詢的功能。但是我們也知道,立法委員一則代表民意,一則又兼顧黨意,所以在預算與法案審查上,會不會出現民意與黨意之間拉扯的情形?

黃:我認為要看情況。當然有些議題沒問題,可是另一些議題,也許就會產生民意與黨意的落差。不過我覺得這是一個蠻矛盾的情況,在不同的體制下會有不同的認知。例如內閣制的國家,國會議員就是要根據黨意行使職權,因為黨意代表全黨的民意,由政黨全體向選民負責,所以國會議員一定要服從黨,如果不服從黨的話,整個黨就不知道如何向選民負責。

  可是在我們國家裡面,這個觀念就有點混淆。到底我們的立法委員要扮演什麼樣的角色?有點模糊不清。所以,往往在一些議題上,就會面臨黨意是某個想法,黨籍區域立委的選區又是對立的想法,立委就可能會跑票。

  所謂民意,也會有蠻特別的情況,全國的民意與地方的民意有時候是不一樣的。譬如說核四好了,早年國民黨執政的時候,一直倡導核四廠是為了我們的經濟發展而興建,應該要發展核四,所以當時全國民眾贊成者居多;但是在貢寮,或者現在屬於新北市的地區,很多選民就不贊成。那時候的國民黨區域立委,就會面臨黨意與民意的落差,特別是新北的立委會面臨到這樣的問題。

彭:另外一個有關質詢的問題,某些立法委員為了凸顯個人的特色、魅力,等於就是在作秀。因此在質詢方面,是不是他也可能為了凸顯自己,而造成他和民意、黨意之間的落差?

黃:主因是立法委員很想要曝光,質詢通常是他們曝光最好的機會。質詢的時候,部長或行政院長會到場,對媒體來講是最好的採訪場合,立法委員可能就會利用這個時候作秀,來吸引媒體,讓自己曝光。其實作秀有好有壞,有時候或許有一些議題,可以藉此引起民眾的注意;可是有時真的是過頭了,或立委說了一些不該說的話,就可能造成一些傷害。

彭:是。所以立法委員的質詢,及行使預算與法案審查權,我們都希望他們能夠真正以國家長遠發展的利益為依歸。


4. 黨團協商的由來與影響

彭:剛剛談了立法院的角色與功能,不過我們也知道,一般民眾對立法院的議事運作有很多意見,甚至持負面的看法。現在的議事運作裡面,包括政黨的競爭、黨團的協商,還有委員會的運作等等,一般人從外面看都模糊不清。黃院長最近出版的《認識立法院》,對立法院的議事運作提出很清楚的說法與論述,您又擔任公民監督國會聯盟(簡稱公督盟)理事長,長期觀察立法院的運作,是不是可以與聽眾分享,您所觀察到的立法院議事運作?以及國人對於立法院的期待,立院如何回應?

黃:立法院最主要的運作,當然與法案的審查有關,所有法案都要經三讀通過,一讀、二讀、三讀都在院會。在一讀和二讀之間,其實有一個委員會的審查。委員會的成立,是由立法院113位委員,分成八個委員會,在其中進行專業的審查,然後再送到二讀、三讀。不過,委員會在審查過程當中,如果覺得大家有爭議沒有辦法解決,可能就送到黨團協商。

  在第三屆立法委員之前,其實沒有黨團協商這個制度。黨團協商的出現,是因為當時的立法院長劉松藩覺得議事運作不太順暢,常常大家決定了以後又有人翻案,那時也正好是台灣民主化過程中吵吵鬧鬧的時候,所以他們就通過國會改革。其中很重要的,就是黨團協商制度化,從此,某些法案在委員會審查過後沒有共識,就送到黨團協商。

  本來委員會有權決定,某法案到底要不要送交黨團協商。但是後來運作的結果,幾乎百分之九十幾的法案通通送交黨團協商,導致有些法案被綁架。舉例來說,A法案本來在委員會可以順利通過,直接送交院會二讀,可是因為政黨之間的互動,例如某黨要通過B法案,另一黨不同意,某黨就說你不同意的話,我也不同意你提出的A法案。這時候,即使對於A法案本來大家都有共識,它也會被卡住,就形成大家所謂的「法案被黨團協商綁架」。

  事情嚴重到一個程度,甚至有人說,在黨團協商制度化以後,任何一個法案都要所有黨團簽字同意,才能夠通過,任何一個黨團沒有通過都不行。所以小黨就有機會綁架法案,甚至那時候的無黨聯盟,也是在這個過程中發揮了很大的影響力。因此,才有第二波國會改革,落實由委員會來決定是否要送交黨團協商,後來就有差不多百分之二十幾的法案送交黨團協商,而不是九十幾。

  其實我覺得,問題是立委在委員會裡面不願意花很多時間,所以有時候一有爭議,就送交黨團協商,以致大部分重要的法案都送交黨團協商。結果,就讓國人覺得黨團協商好像變成太上委員會一樣。加上在過去,黨團協商通常沒有什麼會議記錄,於是協商的結果,就可能和委員會或院會的審查結果不一樣,也說不出為何會有這個結果。因為委員會的審查或者院會的審查,都有很詳細的會議記錄,每個委員的發言,都以類似逐字稿的方式記下來,可是黨團協商就完全沒有。換句話說,最後為什麼會協商出某個結果,哪一個委員、哪一個政黨它的意見是什麼?完全不知道。所以大家才會說,黨團協商是黑箱運作,這是過去為人所詬病的。

  不過現在都已經透明化了。其實我覺得,政黨之間對立最嚴重的時候,應該是在第五屆、第六屆所謂的「分立政府」時期,就是說當時民進黨執政,但是在國會沒有多數,那時候政黨競爭最激烈。尤其對於許多的法案,執政黨想要做一些改變,當時的反對黨是國民黨,就不同意,在國會裡面造成很多的爭執。包括當時的預算審查、NCC組織法、中選會組織法,政黨之間都吵得非常厲害,甚至打架,可以說是台灣立法院衝突最大的時候。第七屆之後就稍微好一點。

彭:是。因為這裡涉及了「朝」與「野」的定義,如果是內閣制的國家,由多數黨組閣,國會多數黨自然也會執掌行政部門;而我們的制度,卻可能由某黨的總統候選人贏得大選,讓該黨成為執政黨,但是它在立法院還是少數,就產生這樣的問題。


5. 黨團協商透明化

彭:但您剛才提到黨團協商,過去大家認為它是一個密室協議,甚至認為它不符合比例原則,就是小黨在裡頭的影響力,可能超過它的席次所應有的權力。雖然在民主政治裡頭,常常聽到一個概念,就是服從多數,尊重少數,所以黨團協商的機制仍然存在。可是無疑地,大家總認為它是立法院議事的一個黑箱,而您又提到它現在已經透明化,是經過怎麼樣的演變而來?

黃:在第九屆立委選舉的時候,對於黨團協商有很多的討論,甚至那時候公督盟舉辦國會改革辯論會,把各政黨找來,由他們推派代表來做國會改革的辯論,當時就有很多人討論黨團協商到底是不是黑箱。最後大家有一個共識,認為它需要更為透明。於是在第九屆之後,因為一些民間團體的力量,加上國會內部自己也有聲音,包括委員會、黨團協商,以及院會與程序委員會,現在都有了議事轉播。只要全程議事轉播,就等於完全透明化。一開始黨團協商還不是現場直播,要求先錄音錄影再播出,可是現在全部都採用即時轉播,所以也幾乎完全透明化了。

彭:因此,對公民監督國會而言,就容易得多了,即時的資料都可以當場看到。

黃:對。我們可以觀察到的議事行為就愈來愈多了。以前很多東西是黑箱我們看不到,現在幾乎都可以看得到了。


6. 資訊透明與立法效率

彭:可是大家對於立法院的運作,包括議事的品質和效率,還是有相當多的疑慮。您剛剛也提到立法院立法要先一讀,經過委員會討論,再到院會二讀、三讀等等。照理講,這樣層層把關,立法的品質應該都很高。再者,經過二十幾年來國會全面改選之後的運作,大家對於如何審查法案,如何立法應當都很熟悉。為什麼民眾對於立法的效率還是有諸多質疑?

黃:其實法案一讀的時候,通常是比較形式化的,一讀之後就送到委員會,由委員會進行專業的審查。二讀也很重要,因為二讀會逐條審查。至於三讀,是做最後的確認而已,不能夠更改條文,只能做文字的修正。所以事實上,委員會的審查與二讀,是整個法案審查過程中最重要的部分。

  但是在過去,立法委員通常不太重視委員會的審查,為什麼呢?因為委員會的審查很花時間,媒體又不重視,就是說大家看不到他們的表現。結果,委員們反而願意把時間花在像「國是論壇」這種場合,國是論壇其實沒有什麼拘束力,但是因為媒體會曝光,就有很多立委喜歡出席。質詢也是一樣,因為有部長在,所以委員有機會曝光。可是出席委員會,曝光的機會卻很少,因此他們不太重視委員會的審查,也可能對立法品質造成影響。

  尤其,區域立委還受到另一個因素影響,因為他們還要回選區做選民服務。甚至現在有了高鐵之後,他們是早上搭第一班高鐵到立法院,先登記質詢、處理公務、接見選民等等,然後下午回選區,晚上可能還要參加婚喪喜慶,好像變成長程的「一日生活圈」,這是很辛苦的,而且很難改善。他們必須花很多的時間服務選民,如果不服務的話,下一次可能哪個服務做得比較好的議員,就把他取代了。區域立委幾乎都有這樣的壓力存在。

彭:所以從您的觀察,現在立法的品質與效率,是否逐步改善呢?

黃:我覺得第九屆是有蠻大的改進,為什麼呢?剛剛提到議事都透明化了,所有會議都直接轉播,於是公民也可以監督委員,看他們在法案的審查過程表現如何。所以我發現,他們也開始重視各委員會的法案審查了。

  像有一次我在上課的時候談到立法院,提到現在議事都直播了。那時候已經是下午五點,我試試看有沒有哪一場會議在轉播,結果正好內政委員會還在開會,在討論公投法,我就發現整個委員會會議室坐得滿滿的,討論非常熱烈。這在過去很難。過去常常都是什麼情形?一位主席,再加上一位立委,只有兩個人就決議了,所以後來才修法,至少要三人才能做成決議。可是僅有三人做成決議也很可怕啊!這是中華民國的法律,三人做成決議就要送到院會去,太可怕了。但到了現在,以公投法的討論為例,就都坐滿了,大家討論非常地熱烈。所以我覺得,只要議事透明化,立法的品質有機會改善。

  有人覺得收視率是不是很低?事實上還是有關心的民眾一直在注意。為什麼我知道?舉例來說,有些立委在滑手機,就有民眾跟他講,委員怎麼都在滑手機?這位委員覺得有點冤枉說,他滑手機也不是在做別的事情,因為很多立委助理會透過手機把資訊傳給他,所以他滑手機是在找這些資料。但是從這個例子,我們會發現,民眾還是藉著直播在注意立委的表現。

彭:所以資訊的透明化,對於立法品質與效率有相當的促進作用。

黃:我覺得是有。而且立委們也開始了解,現在除了電視轉播之外,甚至還有二十幾個網路媒體在轉播!所以有時候,我們看到電視轉播的收視率沒有那麼好,我覺得那是正常的,不代表就沒有人關心。

彭:非常高興邀請到東吳大學人文社會學院的黃秀端院長,來討論立法院的功能與運作。下個禮拜同一時間,還要繼續邀請黃院長,對國會監督與改革做進一步的討論。

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節目時間
2017-11-20
19:00~20:00
節目名稱
氣候戰役在台灣
主持人
張楊乾高宜凡

合作夥伴

巴哈靈感音樂文化協會-林肯中心室內樂協會 心築愛樂合唱團-2017心築愛樂慈善音樂會 傳大藝術-頂尖之四-柏林愛樂四重奏 科技生活館

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