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台灣的明天.明天的台灣

明天,一個很有意思的詞。

我們用「明天」來稱呼今天的下一天,卻也用它泛指即將臨到的未來。

而明天的「明」字,同時也有「明亮」、「光明」的意思。假如放寬文字的想像,明天這個詞的意義何以不能代表「明亮的天空」,甚至「光明的前景」?

台灣的明天.明天的台灣》這個節目,主持人彭宗平教授就從「明天」這個概念出發,不僅關心台灣的現況,更以現況為基礎,思考在未來的十年、二十年,到底台灣的發展要到哪個地方去?期許透過廣播節目、平面、網路等媒體,以及實體論壇等,建立一個平台,讓大家從各個角度、各個層面、各個議題,一起來關心台灣的未來。

台灣的明天.明天的台灣》每週一上午七點半首播,週日上午八點重播。以每季一個主題的架構,為您一系列探討教育與人才培育、少子化、科技產業、能源與環境等關鍵議題。從「邁向先進文明社會」和「建構國際競爭力」兩大軸線,深入探討,並整理彭教授與各界專家的對談,取得文字授權,全文文字化於網路平台傳播,且尋求其他媒體平台的合作,擴大影響力,為台灣未來的永續發展,探索可行的方向。

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兩岸關係:台灣國際處境<上>—最艱難的一刻 黃介正教授分析 (全文整理)

2017Aug/7

台灣的明天.明天的台灣 2017-08-07 07:30:00

隨選即播 AOD

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  巴拿馬與我國斷交,結束超過百年的邦交,在今年投下震撼彈。
  為何現在可能是1949年以來,台灣國際處境最艱難的一刻?

  解讀習近平時代!從江澤民、胡錦濤到習近平,大陸的兩岸與國際政策,有何變與不變?
  強硬外交讓中共失去台灣民心,甚至讓民眾傾向反中,難道他們的智庫想不到嗎?為何會如此?
  邦交國斷交是否有骨牌效應?其實,重點還不在「有沒有」骨牌效應,更高段的是看見「牌」在哪裡!

  本集特別邀請兩岸與國際關係專家,淡江大學黃介正教授,為兩岸關係演變下的台灣國際處境,進行深入分析。黃教授曾任陸委會副主委、我駐美代表處諮議,經歷過李登輝總統訪美、台海飛彈危機,特別的是他曾在美國著名智庫:美國戰略暨國際研究中心、布魯金斯研究院等擔任資深研究員,對國際關係的解析鞭辟入裡,您不可錯過。


引言:

主持人彭宗平教授(以下簡稱彭):

  歡迎收聽《台灣的明天‧明天的台灣》,我是彭宗平。我們這一季討論的主題是「兩岸關係」,涵蓋的議題包括官方與民間的交流,產業與經濟的競合,台灣的國際處境,大陸的一帶一路,以及科技、學術、教育、文化、人才的交流等等。今天我們要把議題轉到台灣的國際處境,邀請的貴賓是淡江大學的黃介正教授。黃教授,歡迎您到我們節目來。

來賓黃介正教授(以下簡稱黃):我的榮幸,非常高興。

彭:黃教授是美國喬治華盛頓大學的政治學博士,曾經在美國首府華盛頓求學與工作15年,擔任過駐美國代表處的諮議,經歷過李登輝總統訪美、台海飛彈危機。他曾在馬里蘭大學任教,並在著名的智庫,包括美國戰略暨國際研究中心以及布魯金斯研究院擔任資深研究員。他也曾經擔任陸委會副主委,現在任教於淡江大學的國際事務與戰略研究所。他的研究專長包括亞太地區的安全事務與國防政策,大陸政策與兩岸關係,以及美國國家安全戰略與外交政策等等。他是一位兼具學術研究與實務經驗的學者,邀請他來討論台灣的國際處境,一定會為聽眾帶來不同的視野與角度。


1. 中國代表權與邦交國之爭

彭:黃教授我們談台灣的國際處境,一定與兩岸關係有相當大的連結。從1949年兩岸分治之後,台灣的外交處境歷經不同階段的改變,當然兩岸關係也從緊張到和緩,都和台灣的國際處境有相當密切的關係。

黃:是。

彭:您能不能回顧一下台灣的外交處境、國際處境,是怎麼樣經歷過這一連串的改變?目前的狀況如何?

黃:我想各位聽眾朋友都很清楚,目前台灣海峽兩岸是處於一個分治的狀態。也就是說,從1949年以後,雙方基於國際上通用的國際法觀念,來律定一個國家的國際人格。所以海峽兩岸目前的關係,是基於大概四百年前的西伐利亞和約,由歐洲先發起的所謂「主權民族國家」這個概念,也就是說,任何一個國家的主權是完整的、不容分割的。就像我們古時候講「天無二日」,也就是在整個大中國的概念中,只能有一個代表權。

  所以我們的外交,從1949年以後,一直到1971年,也就是民國60年我們退出聯合國為止,這段時間兩岸一直是在強烈地對抗,就是針對中國代表權的對抗。也因為我國在台灣認定我們代表全中國,所以那時候有所謂的萬年國會,有各省的代表,以國民大會代表全中國等等。同時,中國大陸認為它才繼承了中華民國,代表全中國,所以雙方在這點上爭執。

  後來第一個轉折點發生在1971年,我們退出聯合國,中華人民共和國取代了中華民國在聯合國的席位,以及聯合國五強的代表權。

彭:安全理事會。

黃:就是聯合國安理會五強之一。從那個時候起,我們進入另一個新的階段,叫做邦交國保衛戰,就是希望我們仍然維持國際承認。這段期間,陸陸續續我們喪失了很多友邦,一直到1979年1月1日,連美國也承認中華人民共和國,那又是一個轉折點,正式宣告沒有任何一個世界大國承認我們。

彭:您剛才提到,1971年是一個轉折點,1979又是一個轉折點。

黃:是。

彭:根據我們的了解,1969年之前台灣還有70個邦交國,到現在剩下20個,而且基本上都是小國。這對台灣的國際處境,顯然造成很大的影響。


2. 國際組織的參與狀況

彭:但是在1971年我們退出聯合國之後,很多聯合國的相關組織,我們也陸續撤出。

黃:是。

彭:所以我們不僅是在聯合國的席次喪失,許多國際組織我們也失聯了,就沒有機會參與許多的國際事務。對於退出聯合國連帶造成的影響,您是不是也可以分析一下?

黃:對。因為北京取代了台北,握有了所謂中國代表權以後,當然第一個就是在聯合國大會及聯合國安理會取代我們的席位。接著,中國大陸開始在所有聯合國相關的組織,就是與聯合國掛靠的國際組織,都把我們排除在外。最明顯的,包括世界衛生組織、聯合國教科文組織等。對這一類的組織,它都認為,如果讓我們還留在裡面或是作為一個觀察員的話,就會有一中一台或兩個中國的疑慮,所以就全面地排除。

  這麼多年來,只有在1991年左右有個轉機。因為1989年發生天安門事件,當時台灣錢淹腳目,股市萬點,國家經濟的體質比較好,再加上中國大陸犯了錯誤,就是六四天安門事件遭受世界制裁。所以那個時候我們得到了一個緩和的機會,喘一口氣,讓我們亞銀能夠保留,讓我們進入GATT(General Agreement on Tariffs and Trade關稅暨貿易總協定)的談判,後來成為世貿組織WTO的正式會員國,也讓我們進入了APEC(亞太經濟合作會議)成為正式會員。那一段是我們的回春期,就是有一些短暫所得。再後來的二十多年,當中國大陸突飛猛進、國力漸強以後,我們又被再度地壓抑了。


3. 為何用中華台北?

彭:但是台灣加入一些組織,並不是真正以中華民國的名義加入,包括奧運都是用中華台北。我第一次在美國看到我們的代表隊參加奧運,非常興奮,可是後來才看到中華台北真正的英文翻譯叫做Chinese Taipei,並不是代表一個Country(國家),也不是代表一塊領土,而是一個城市的名稱。回顧我們加入各國際組織所付出的努力,這段折衝的過程,您是不是也可以說明一下?

黃:這是因為我們的處境非常艱難。我個人也在外交工作服務過,所以我經常勉勵外交部新進的同仁,我說各位每一天做的事情,都在書寫世界外交史。因為別國的外交官不需要想我們想的問題,也不需要突破我們的困境,只有我們在做,所以我們做的就是歷史的紀錄。我們加入WTO,用的是台澎金馬關稅領域,名字很長,簡稱叫中華台北。參加奧運的奧會模式,您已經講過了。至於我們申請世界衛生組織,叫做台灣澎湖特別健康領域。

  我們為什麼要那麼屈辱地改名字?是希望降低它的敏感性,儘量減少北京打壓的可能,所以我們做了這些調整。在外面口頭都叫Chinese Taipei、中華台北,但是實際上我們用的名稱,老實說非常為難,非常屈辱。

彭:不僅如此,我們在各國的代表處有不同的名稱。以前在美國叫做北美事務協調委員會。

黃:是。

彭:在日本有一個白手套叫做亞東關係協會,現在也改名了。

黃:對。

彭:駐各個國家的單位,也常常要稱為台北經濟辦事處等等,所以在各國,我們也用不同的名號,進行國與國之間的外交、經濟事務的互動。

黃:是。最主要是雙邊要協調,也就是說,我們和某一個國家斷交了以後該怎麼辦?其實斷交學是一門不容易的學問,如何能夠斷到和正式邦交的利益差距不大?這個蠻難的。因為沒有了官方承認以後,還要讓我們享有豁免權,享有健康保險,享有特殊車牌與館產等等待遇,都非常不容易。

  我自己經歷過的,就是您剛剛講的北美事務協調委員會,沒有人知道那是什麼,其實就是我們的駐美代表處,是從駐美大使館改過來的。我們還開玩笑說,我們的名稱縮寫CCNAA叫做Chevy Chase Non-Alcoholic Association(實際上是The Coordination Council for North American Affairs),別人恐怕誤會我們是賣酒的。

  後來在1994年,美國重新檢視台灣政策,才在柯林頓總統的時候同意我們正式改名,從此叫做駐美國台北經濟文化代表處,有了「代表」這個詞。未來我們還有努力的空間,我們希望能夠和別的國家關係再好一點,可以把「經濟文化」拿掉,直接叫台北代表處。我們更希望將來再進一步,把代表處變成聯絡辦事處。


4. 大陸為何對台強硬?

彭:黃教授剛才回顧了台灣在過去幾十年來,外交轉折的重要歷程,也談了台灣目前在國際社會的一些處境。不過我們再來看看,特別是大陸與台灣的關係,過去幾年雖有一些緩和的傾向,但是外交上,大陸一直是採取強硬的外交政策。特別這一兩年來,對台灣更是強硬。對台灣的同胞來講,反而會覺得大陸這種強硬的政策,把台灣推到另外一個角落去,讓台灣因為孤立。而產生了更反陸的心態。

黃:是。

彭;既然大陸也了解台灣的情形,為什麼它長年以來,外交政策就是這麼強硬?這個政策是如何決定、如何形成的呢?

黃:基本上大陸對台政策是「內外有別」的。在兩岸關係處理上面,有時可能有一些緩和;但是在國際領域,它仍然維持全面警戒。過去八年來,在前任政府的政策導引下,中國大陸基於它自己的利益,選擇了所謂的「外交休兵」,就是不再奪取台灣的邦交國,即使台灣的邦交國想要背棄台灣,轉向中國大陸,中國大陸也都婉拒,透過這樣子的方式,來提升或促進兩岸關係的發展。在那一段期間,台灣叫「活路外交」,兩岸叫「外交休兵」。

  但即使在這一段期間,雖然我們問一般的民眾,大家會覺得邦交國沒有減少,台灣參加國際組織方面,每一年也收到邀請函,可說「驚險過關」,好像壓力減輕;可是對於從事外交工作的同仁來講,在檯面下,以及在全世界各個不同的正式國際組織,或非官方組織的競爭與角力,從來沒有減少過。所以對於外交部的同仁來講,外交從來沒有休兵。

  中國大陸會這麼強硬,基本上基於幾個心態,第一個就是中國傳統的思維,所謂「天無二日,國無二主」,代表權只能有一個。另外一方面,是中國大陸自己的能力在早期比較有限,所以在它自己的國勢強了以後,反而禮讓的心態變得比較缺乏。他們會認為,過去是能力不夠才沒有阻止台灣,現在能力夠的話,它就想要展現力量。第三點就是中國大陸內部的因素,也就是說對台灣「軟」,是不是政治正確的問題。

彭:但是基本上,它還是有變與不變的考量。

黃:是。中國大陸事實上也有很多人認為,處理兩岸關係必須要理智,以緩和為主,不要讓鷹派抬頭,爭取台灣民心的支持,才是兩岸關係的根本之道。但是有些時候,當中國大陸內部政治比較緊張,或者重要的「換屆」或「換代」時間點到來的時候,中國大陸就會「寧左勿右」,採取比較硬的措施,因為「不能犯錯誤」。


5. 從江澤民到習近平

彭:您長期研究大陸政策與兩岸關係,從江澤民、胡錦濤一直到現在的習近平,您覺得他們在對台的政策,還有他們在國際上孤立台灣的程度,或是與台灣的交往上面,他們在政策上有哪些變與不變?

黃:從江澤民開始觀察,大陸在國際上孤立台灣,不讓台灣的能見度提高,讓全世界「以為」或「認定」台灣只是中華人民共和國一個省,我覺得這是不變的。從江澤民一路以來,中國大陸都是如此。

  可是在處理兩岸關係上面,或者是台灣的國際處境上面,相對稍微放鬆一點點的情況也有。一半是因為個人特質,就是領導人的特質;另外一半是當時的國際形勢。江澤民歷經了台灣第一次政黨輪替,也就是國民黨第一次下台,所以那個時候的衝擊比較大,他對於新上來第一次執政的民進黨政府,他是察言觀色,叫做「聽其言,觀其行」,那個時候還是懷有一點希望。

  現在到了民進黨第二次執政的時候,剛好遇上個性非常強硬的習近平,加上中國大陸國力愈來愈強,所以他對於民進黨政府,就比較不會糾結於「聽言觀行」,反而是更堅決去做一些事情。

  夾在中間的胡錦濤,老實講是對台灣比較和緩的,他希望以更多努力來爭取台灣的民心。他調整了很多說法,包括抗戰的時候國軍是在正面戰場,包括電視劇可以容許中華民國國旗、中國國民黨黨旗出現在畫面中等等,也比較少去誣蔑或負面地評價國民黨在大陸的作為。我覺得胡錦濤時期相對比較和緩。

  但是現在,剛好領導人特質扮演了一個角色,習近平比較強硬。加上現在的國際形勢,中國大陸也面對許多挑戰,包括朝鮮半島、南海問題等。所以整體來分析,因為大陸一方面自己變強,另一方面國際社會對於中國崛起的恐懼愈來愈深,大陸對台灣所給予的方便和彈性,反而相對地被壓縮了。

彭:那麼,大陸的國家領導人,怎麼在鷹派與鴿派之間取得平衡?

黃:每個領導人都在做,我相信習近平也是。他也講過兩岸一家親,講過要爭取台灣人民的認同,血脈、基因是相同的等等。可是他在強硬的一面,也講過兩岸問題不能一代代拖延下去,必須要解決。所以我相信在軟硬之間,要看國際形勢,以及個人的處境而定。


6. 最艱難的一刻

彭:以我們最近一年多的演變來看,從蔡英文擔任總統之後,我們在外交上陸續發生斷交,特別是巴拿馬的斷交對我們影響不小,心理上的衝擊蠻大的。

黃:是。

彭:還有一些外館也被強制更名,今年的WHA(世界衛生大會)我們也沒有受到邀請,沒辦法參加。這些事件對兩岸關係、對我們的國際處境,當然有相當的衝擊。您怎麼看這一連串的事件?怎麼樣牽動台灣國際處境的變化?

黃:剛剛您提到的這些事件,都是從國民黨確定不會贏得2016年大選開始。大陸也給了新政府一段觀察期,但是觀察期非常的短。他們在去年520聽完蔡總統就職演說的時候,早上11點還說,有一些可以參考的地方,然後下午馬上改口說是「未完成的答卷」。

  到今年520之後,他們認為一年多來,這張答卷顯然沒有回答。所以,雖然中國大陸到目前沒有點名批判蔡總統,可是對於台灣的國際處境一直在收緊,連鑽石交易的監管制度「金伯利進程」Kimberley Process會議,即使我們只是觀察員,也被請出會場。所以對於台灣的國際處境來講,現在可能是1949年以來最艱難的時刻。

彭:是不是台灣的國際處境,或者我們的外交處境,主動權多半在大陸那邊,我們幾乎變成是被動接招?

黃:對。因為中國大陸在國際政治、外交、經貿,還有軍事的影響力全面提升,我們簡單說叫「中國影響力的崛起」。崛起以後,打個比方,它操作外交戰的工具箱裡面,就有很多的工具,所以它可以在選擇的時間點,在國際環境中折辱台灣,讓台灣的人民直接有感。這一點恐怕我們只能被動地因應。

彭:現在如果簡化來講,我們的邦交國剩下20國。新聞報導也常常提到,可能有骨牌理論,您怎麼看待?

黃:骨牌這個詞我自己不太願意用,因為我總是希望鼓勵年輕的外交同仁,繼續為國家拚戰、努力。但是骨牌本身是存在的,而且我們看得到「牌在哪裡」。也就是說,我們現在的邦交國之中,有一部分公開或私下表示過,希望和北京建立正式外交關係,但是又不太願意與我們斷交。可惜北京不容許雙重承認,所以他們在選擇之後,很可能在某些環境之下會投入中國大陸。

  目前來說,剩下沒有和中國大陸建立邦交的20國之中,大概有30%是中國大陸覺得不需要這些國家,就算它去找大陸,大陸也不想和它建交。另外有三分之二,中國大陸是留在手上,就像握在手上的牌,隨時可以對台出牌。

彭:所以台灣的國際處境,在未來的短時期之內,恐怕還是會面臨更大的挑戰。

黃:挑戰愈來愈嚴峻。

彭:今天的討論就到這裡告一個段落,非常榮幸邀請到淡江大學黃介正教授,來討論台灣的國際處境。下個禮拜還是繼續請黃教授,對台灣國際處境或國際空間發展的策略,做更進一步的討論。

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2017-10-20
21:15~23:00
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百珊Fun音樂
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柳百珊

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