巴拿馬與我國斷交，結束超過百年的邦交，在今年投下震撼彈。
為何現在可能是1949年以來，台灣國際處境最艱難的一刻？

解讀習近平時代！從江澤民、胡錦濤到習近平，大陸的兩岸與國際政策，有何變與不變？
強硬外交讓中共失去台灣民心，甚至讓民眾傾向反中，難道他們的智庫想不到嗎？為何會如此？
邦交國斷交是否有骨牌效應？其實，重點還不在「有沒有」骨牌效應，更高段的是看見「牌」在哪裡！

本集特別邀請兩岸與國際關係專家，淡江大學黃介正教授，為兩岸關係演變下的台灣國際處境，進行深入分析。黃教授曾任陸委會副主委、我駐美代表處諮議，經歷過李登輝總統訪美、台海飛彈危機，特別的是他曾在美國著名智庫：美國戰略暨國際研究中心、布魯金斯研究院等擔任資深研究員，對國際關係的解析鞭辟入裡，您不可錯過。

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季討論的主題是「兩岸關係」，涵蓋的議題包括官方與民間的交流，產業與經濟的競合，台灣的國際處境，大陸的一帶一路，以及科技、學術、教育、文化、人才的交流等等。今天我們要把議題轉到台灣的國際處境，邀請的貴賓是淡江大學的黃介正教授。黃教授，歡迎您到我們節目來。

來賓黃介正教授（以下簡稱黃）：我的榮幸，非常高興。

彭：黃教授是美國喬治華盛頓大學的政治學博士，曾經在美國首府華盛頓求學與工作15年，擔任過駐美國代表處的諮議，經歷過李登輝總統訪美、台海飛彈危機。他曾在馬里蘭大學任教，並在著名的智庫，包括美國戰略暨國際研究中心以及布魯金斯研究院擔任資深研究員。他也曾經擔任陸委會副主委，現在任教於淡江大學的國際事務與戰略研究所。他的研究專長包括亞太地區的安全事務與國防政策，大陸政策與兩岸關係，以及美國國家安全戰略與外交政策等等。他是一位兼具學術研究與實務經驗的學者，邀請他來討論台灣的國際處境，一定會為聽眾帶來不同的視野與角度。

 

1. 中國代表權與邦交國之爭

彭：黃教授我們談台灣的國際處境，一定與兩岸關係有相當大的連結。從1949年兩岸分治之後，台灣的外交處境歷經不同階段的改變，當然兩岸關係也從緊張到和緩，都和台灣的國際處境有相當密切的關係。

黃：是。

彭：您能不能回顧一下台灣的外交處境、國際處境，是怎麼樣經歷過這一連串的改變？目前的狀況如何？

黃：我想各位聽眾朋友都很清楚，目前台灣海峽兩岸是處於一個分治的狀態。也就是說，從1949年以後，雙方基於國際上通用的國際法觀念，來律定一個國家的國際人格。所以海峽兩岸目前的關係，是基於大概四百年前的西伐利亞和約，由歐洲先發起的所謂「主權民族國家」這個概念，也就是說，任何一個國家的主權是完整的、不容分割的。就像我們古時候講「天無二日」，也就是在整個大中國的概念中，只能有一個代表權。

所以我們的外交，從1949年以後，一直到1971年，也就是民國60年我們退出聯合國為止，這段時間兩岸一直是在強烈地對抗，就是針對中國代表權的對抗。也因為我國在台灣認定我們代表全中國，所以那時候有所謂的萬年國會，有各省的代表，以國民大會代表全中國等等。同時，中國大陸認為它才繼承了中華民國，代表全中國，所以雙方在這點上爭執。

後來第一個轉折點發生在1971年，我們退出聯合國，中華人民共和國取代了中華民國在聯合國的席位，以及聯合國五強的代表權。

彭：安全理事會。

黃：就是聯合國安理會五強之一。從那個時候起，我們進入另一個新的階段，叫做邦交國保衛戰，就是希望我們仍然維持國際承認。這段期間，陸陸續續我們喪失了很多友邦，一直到1979年1月1日，連美國也承認中華人民共和國，那又是一個轉折點，正式宣告沒有任何一個世界大國承認我們。

彭：您剛才提到，1971年是一個轉折點，1979又是一個轉折點。

黃：是。

彭：根據我們的了解，1969年之前台灣還有70個邦交國，到現在剩下20個，而且基本上都是小國。這對台灣的國際處境，顯然造成很大的影響。

 

2. 國際組織的參與狀況

彭：但是在1971年我們退出聯合國之後，很多聯合國的相關組織，我們也陸續撤出。

黃：是。

彭：所以我們不僅是在聯合國的席次喪失，許多國際組織我們也失聯了，就沒有機會參與許多的國際事務。對於退出聯合國連帶造成的影響，您是不是也可以分析一下？

黃：對。因為北京取代了台北，握有了所謂中國代表權以後，當然第一個就是在聯合國大會及聯合國安理會取代我們的席位。接著，中國大陸開始在所有聯合國相關的組織，就是與聯合國掛靠的國際組織，都把我們排除在外。最明顯的，包括世界衛生組織、聯合國教科文組織等。對這一類的組織，它都認為，如果讓我們還留在裡面或是作為一個觀察員的話，就會有一中一台或兩個中國的疑慮，所以就全面地排除。

這麼多年來，只有在1991年左右有個轉機。因為1989年發生天安門事件，當時台灣錢淹腳目，股市萬點，國家經濟的體質比較好，再加上中國大陸犯了錯誤，就是六四天安門事件遭受世界制裁。所以那個時候我們得到了一個緩和的機會，喘一口氣，讓我們亞銀能夠保留，讓我們進入GATT（General Agreement on Tariffs and Trade關稅暨貿易總協定）的談判，後來成為世貿組織WTO的正式會員國，也讓我們進入了APEC（亞太經濟合作會議）成為正式會員。那一段是我們的回春期，就是有一些短暫所得。再後來的二十多年，當中國大陸突飛猛進、國力漸強以後，我們又被再度地壓抑了。

 

3. 為何用中華台北？

彭：但是台灣加入一些組織，並不是真正以中華民國的名義加入，包括奧運都是用中華台北。我第一次在美國看到我們的代表隊參加奧運，非常興奮，可是後來才看到中華台北真正的英文翻譯叫做Chinese Taipei，並不是代表一個Country（國家），也不是代表一塊領土，而是一個城市的名稱。回顧我們加入各國際組織所付出的努力，這段折衝的過程，您是不是也可以說明一下？

黃：這是因為我們的處境非常艱難。我個人也在外交工作服務過，所以我經常勉勵外交部新進的同仁，我說各位每一天做的事情，都在書寫世界外交史。因為別國的外交官不需要想我們想的問題，也不需要突破我們的困境，只有我們在做，所以我們做的就是歷史的紀錄。我們加入WTO，用的是台澎金馬關稅領域，名字很長，簡稱叫中華台北。參加奧運的奧會模式，您已經講過了。至於我們申請世界衛生組織，叫做台灣澎湖特別健康領域。

我們為什麼要那麼屈辱地改名字？是希望降低它的敏感性，儘量減少北京打壓的可能，所以我們做了這些調整。在外面口頭都叫Chinese Taipei、中華台北，但是實際上我們用的名稱，老實說非常為難，非常屈辱。

彭：不僅如此，我們在各國的代表處有不同的名稱。以前在美國叫做北美事務協調委員會。

黃：是。

彭：在日本有一個白手套叫做亞東關係協會，現在也改名了。

黃：對。

彭：駐各個國家的單位，也常常要稱為台北經濟辦事處等等，所以在各國，我們也用不同的名號，進行國與國之間的外交、經濟事務的互動。

黃：是。最主要是雙邊要協調，也就是說，我們和某一個國家斷交了以後該怎麼辦？其實斷交學是一門不容易的學問，如何能夠斷到和正式邦交的利益差距不大？這個蠻難的。因為沒有了官方承認以後，還要讓我們享有豁免權，享有健康保險，享有特殊車牌與館產等等待遇，都非常不容易。

我自己經歷過的，就是您剛剛講的北美事務協調委員會，沒有人知道那是什麼，其實就是我們的駐美代表處，是從駐美大使館改過來的。我們還開玩笑說，我們的名稱縮寫CCNAA叫做Chevy Chase Non-Alcoholic Association（實際上是The Coordination Council for North American Affairs），別人恐怕誤會我們是賣酒的。

後來在1994年，美國重新檢視台灣政策，才在柯林頓總統的時候同意我們正式改名，從此叫做駐美國台北經濟文化代表處，有了「代表」這個詞。未來我們還有努力的空間，我們希望能夠和別的國家關係再好一點，可以把「經濟文化」拿掉，直接叫台北代表處。我們更希望將來再進一步，把代表處變成聯絡辦事處。

 

4. 大陸為何對台強硬？

彭：黃教授剛才回顧了台灣在過去幾十年來，外交轉折的重要歷程，也談了台灣目前在國際社會的一些處境。不過我們再來看看，特別是大陸與台灣的關係，過去幾年雖有一些緩和的傾向，但是外交上，大陸一直是採取強硬的外交政策。特別這一兩年來，對台灣更是強硬。對台灣的同胞來講，反而會覺得大陸這種強硬的政策，把台灣推到另外一個角落去，讓台灣因為孤立。而產生了更反陸的心態。

黃：是。

彭；既然大陸也了解台灣的情形，為什麼它長年以來，外交政策就是這麼強硬？這個政策是如何決定、如何形成的呢？

黃：基本上大陸對台政策是「內外有別」的。在兩岸關係處理上面，有時可能有一些緩和；但是在國際領域，它仍然維持全面警戒。過去八年來，在前任政府的政策導引下，中國大陸基於它自己的利益，選擇了所謂的「外交休兵」，就是不再奪取台灣的邦交國，即使台灣的邦交國想要背棄台灣，轉向中國大陸，中國大陸也都婉拒，透過這樣子的方式，來提升或促進兩岸關係的發展。在那一段期間，台灣叫「活路外交」，兩岸叫「外交休兵」。

但即使在這一段期間，雖然我們問一般的民眾，大家會覺得邦交國沒有減少，台灣參加國際組織方面，每一年也收到邀請函，可說「驚險過關」，好像壓力減輕；可是對於從事外交工作的同仁來講，在檯面下，以及在全世界各個不同的正式國際組織，或非官方組織的競爭與角力，從來沒有減少過。所以對於外交部的同仁來講，外交從來沒有休兵。

中國大陸會這麼強硬，基本上基於幾個心態，第一個就是中國傳統的思維，所謂「天無二日，國無二主」，代表權只能有一個。另外一方面，是中國大陸自己的能力在早期比較有限，所以在它自己的國勢強了以後，反而禮讓的心態變得比較缺乏。他們會認為，過去是能力不夠才沒有阻止台灣，現在能力夠的話，它就想要展現力量。第三點就是中國大陸內部的因素，也就是說對台灣「軟」，是不是政治正確的問題。

彭：但是基本上，它還是有變與不變的考量。

黃：是。中國大陸事實上也有很多人認為，處理兩岸關係必須要理智，以緩和為主，不要讓鷹派抬頭，爭取台灣民心的支持，才是兩岸關係的根本之道。但是有些時候，當中國大陸內部政治比較緊張，或者重要的「換屆」或「換代」時間點到來的時候，中國大陸就會「寧左勿右」，採取比較硬的措施，因為「不能犯錯誤」。

 

5. 從江澤民到習近平

彭：您長期研究大陸政策與兩岸關係，從江澤民、胡錦濤一直到現在的習近平，您覺得他們在對台的政策，還有他們在國際上孤立台灣的程度，或是與台灣的交往上面，他們在政策上有哪些變與不變？

黃：從江澤民開始觀察，大陸在國際上孤立台灣，不讓台灣的能見度提高，讓全世界「以為」或「認定」台灣只是中華人民共和國一個省，我覺得這是不變的。從江澤民一路以來，中國大陸都是如此。

可是在處理兩岸關係上面，或者是台灣的國際處境上面，相對稍微放鬆一點點的情況也有。一半是因為個人特質，就是領導人的特質；另外一半是當時的國際形勢。江澤民歷經了台灣第一次政黨輪替，也就是國民黨第一次下台，所以那個時候的衝擊比較大，他對於新上來第一次執政的民進黨政府，他是察言觀色，叫做「聽其言，觀其行」，那個時候還是懷有一點希望。

現在到了民進黨第二次執政的時候，剛好遇上個性非常強硬的習近平，加上中國大陸國力愈來愈強，所以他對於民進黨政府，就比較不會糾結於「聽言觀行」，反而是更堅決去做一些事情。

夾在中間的胡錦濤，老實講是對台灣比較和緩的，他希望以更多努力來爭取台灣的民心。他調整了很多說法，包括抗戰的時候國軍是在正面戰場，包括電視劇可以容許中華民國國旗、中國國民黨黨旗出現在畫面中等等，也比較少去誣蔑或負面地評價國民黨在大陸的作為。我覺得胡錦濤時期相對比較和緩。

但是現在，剛好領導人特質扮演了一個角色，習近平比較強硬。加上現在的國際形勢，中國大陸也面對許多挑戰，包括朝鮮半島、南海問題等。所以整體來分析，因為大陸一方面自己變強，另一方面國際社會對於中國崛起的恐懼愈來愈深，大陸對台灣所給予的方便和彈性，反而相對地被壓縮了。

彭：那麼，大陸的國家領導人，怎麼在鷹派與鴿派之間取得平衡？

黃：每個領導人都在做，我相信習近平也是。他也講過兩岸一家親，講過要爭取台灣人民的認同，血脈、基因是相同的等等。可是他在強硬的一面，也講過兩岸問題不能一代代拖延下去，必須要解決。所以我相信在軟硬之間，要看國際形勢，以及個人的處境而定。

 

6. 最艱難的一刻

彭：以我們最近一年多的演變來看，從蔡英文擔任總統之後，我們在外交上陸續發生斷交，特別是巴拿馬的斷交對我們影響不小，心理上的衝擊蠻大的。

黃：是。

彭：還有一些外館也被強制更名，今年的WHA（世界衛生大會）我們也沒有受到邀請，沒辦法參加。這些事件對兩岸關係、對我們的國際處境，當然有相當的衝擊。您怎麼看這一連串的事件？怎麼樣牽動台灣國際處境的變化？

黃：剛剛您提到的這些事件，都是從國民黨確定不會贏得2016年大選開始。大陸也給了新政府一段觀察期，但是觀察期非常的短。他們在去年520聽完蔡總統就職演說的時候，早上11點還說，有一些可以參考的地方，然後下午馬上改口說是「未完成的答卷」。

到今年520之後，他們認為一年多來，這張答卷顯然沒有回答。所以，雖然中國大陸到目前沒有點名批判蔡總統，可是對於台灣的國際處境一直在收緊，連鑽石交易的監管制度「金伯利進程」Kimberley Process會議，即使我們只是觀察員，也被請出會場。所以對於台灣的國際處境來講，現在可能是1949年以來最艱難的時刻。

彭：是不是台灣的國際處境，或者我們的外交處境，主動權多半在大陸那邊，我們幾乎變成是被動接招？

黃：對。因為中國大陸在國際政治、外交、經貿，還有軍事的影響力全面提升，我們簡單說叫「中國影響力的崛起」。崛起以後，打個比方，它操作外交戰的工具箱裡面，就有很多的工具，所以它可以在選擇的時間點，在國際環境中折辱台灣，讓台灣的人民直接有感。這一點恐怕我們只能被動地因應。

彭：現在如果簡化來講，我們的邦交國剩下20國。新聞報導也常常提到，可能有骨牌理論，您怎麼看待？

黃：骨牌這個詞我自己不太願意用，因為我總是希望鼓勵年輕的外交同仁，繼續為國家拚戰、努力。但是骨牌本身是存在的，而且我們看得到「牌在哪裡」。也就是說，我們現在的邦交國之中，有一部分公開或私下表示過，希望和北京建立正式外交關係，但是又不太願意與我們斷交。可惜北京不容許雙重承認，所以他們在選擇之後，很可能在某些環境之下會投入中國大陸。

目前來說，剩下沒有和中國大陸建立邦交的20國之中，大概有30%是中國大陸覺得不需要這些國家，就算它去找大陸，大陸也不想和它建交。另外有三分之二，中國大陸是留在手上，就像握在手上的牌，隨時可以對台出牌。

彭：所以台灣的國際處境，在未來的短時期之內，恐怕還是會面臨更大的挑戰。

黃：挑戰愈來愈嚴峻。

彭：今天的討論就到這裡告一個段落，非常榮幸邀請到淡江大學黃介正教授，來討論台灣的國際處境。下個禮拜還是繼續請黃教授，對台灣國際處境或國際空間發展的策略，做更進一步的討論。
節目留言版