09:00~10:00
寶貝摩天輪
主持人: 彭宗平
2016/11/07
22:11
當前台灣的都市計畫有什麼問題?執行上面臨什麼困境?
在看似悲觀的現況中,什麼樣的策略,能開拓未來的希望與願景?
921震災區、尼泊爾震災區、荷蘭難民營……每一地進行重建或新的建設,謝英俊建築師常強調社區的功能,藉由簡化建築的工法,降低成本,讓人人都能參與建構自己的家園。這樣的概念,會如何影響國土規劃與都市更新?
為何談到非常高位階的國土規劃,謝建築師卻從最基本的社區說起?請聽主持人彭宗平教授與來賓的精彩對談!
引言:
主持人彭宗平教授(以下簡稱彭):
歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》,我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃,上個禮拜非常高興邀請到謝英俊建築師,和我們討論國土規劃與城鄉風貌。今天繼續歡迎謝建築師來談國土規劃與都市更新。
謝:各位聽眾好。
彭:謝建築師是一個非常有特色的建築師,畢業於淡江建築系,曾經幫助非常多國內外的住戶,包括地震與水災的受災戶、難民等。他非常關心本土的環境,對在地的材料、工法與建築形式有深刻的認識。而且將環境永續的議題,延伸到經濟與社會的層面。
1. 都市計畫與現實脫節
彭:建築師,我們上個禮拜談城鄉風貌,大部分談的是鄉,城談得比較少。這個禮拜,希望把主軸轉到都市更新。我們知道,台灣從農業社會過渡到工業社會,從鄉村過渡到都市化,整個看起來會發現都市的人口愈來愈集中。據我們了解,現在台灣所謂的都市人口,已經超過總人口的三分之二,大部分的人居住在城市,而且有繼續擴張的趨勢。所以都市的美學、都市的發展,在國土規劃裡是非常重要的一環。您能不能從這個角度談一談?
謝:談都市美學之前,需要重新理解都市是什麼。其實人類的都市經驗是非常短的,在歐洲不過幾百年,經營現代都市的經驗,對我們來講更只有幾十年而已。到底什麼是都市?都市生活是什麼?我們都可能還搞不清楚。現在馬上談都市更新,感覺又好像是都市夭折了,都市還沒發展出來,又開始談都更。
我簡單舉一個例子,我們擁有都市計畫的歷史本來就很短,而且也做得不好。以台北市來講,所謂「土地使用分區管制」就是管制土地的使用,它的容積率等等,但是整部都市計畫,看起來跟實際狀況卻完全兩回事。按照台北市的都市計畫,大部分是住宅區,容積率是225%,意思是大概可以蓋三樓左右的房子。你可以想像一下,按照計畫,現在台北市大部分是三樓的矮房子,街上都是一些老年人在走路。這是我們的都市計畫。
但現況完全不一樣!也就是說,我們的都市計畫跟現況是完全脫節的。包括捷運文湖線為什麼會設計成這樣?我想,一定是外國的顧問公司看著我們的都市計畫來設計的,而不是根據現況設計的,所以一看就知道不對。像這種荒唐、荒謬的現象,比比皆是。換句話說,都市計畫已經完全失控,我們對都市也是不理解的,但是台灣現在馬上又要面臨都更。因此,我常常講都更並不是更新,我們根本就是把它抹掉重來。
這樣講起來有點奇怪,卻非得這樣做不可,因為以前做的,基本上很多東西都是錯誤的。我們看看台灣的都市計畫,只有日本人規劃的那個小區塊,看起來是真正有點作為的都市,其他幾乎是胡亂蓋的,就算說要全部抹掉重來,也不為過。
簡單講,我們的都市需要從頭開始。所以對於任何的都更,我一直強調,它必須從都市計畫開始,重新擬訂願景。而不是像現在這種都更,根本沒有意義,只是把老房子拆掉,變成新房子,對都市沒有任何的作為。最根本的問題,就是都市計畫必須全部重來,我們需要重新計畫,才知道要更新些什麼。
彭:但是這點可行嗎?
謝:當然可行。
彭:怎麼做?
謝:政府與公眾必須體認到,都市計畫本身就是一個動態的計畫。因為我們不可能拿二十年、三十年前畫的那張圖,到現在繼續使用,顯然牛頭不對馬嘴。在這個完全錯誤的基礎上,要怎麼去更新呢?所以,必須要全部重新做過都市計畫,才能知道要怎麼下手?我們以後的願景是什麼?現在該怎麼做?要把計畫提升到這個層次,再來談都市更新,這才是正途。
2. 都更的問題與解決之道
彭:政府是否注意到這個方向?
謝:我認為完全沒有。過去我們也有都更的相關法令及條文,但是沒有辦法執行。後來會大量地推動都更,是因為921大地震以後,沒有辦法解決公寓大樓重建的問題,所以引用都更條例,來強烈地排除不同意的住戶,然後把房子蓋起來。這種都更,目的只是解決公寓大樓蓋房子的問題,和都市計畫與發展無關。我們等於是錯誤地引用這一套概念,作為現在推動都更「主要」的方法、經驗與法令依據,這是完全錯誤的。
彭:所以回到都市計畫本身,對未來從事這一方面的改造,您覺得哪些準則是很重要的?
謝:都市計畫本身當然重要,因為它是用都市整體的觀點,重新做都市更新前沿的設計規劃。在執行的時候,都市計畫法的法令位階是很高的,就像開馬路,邊上的房屋是可以拆的,一定要提升到這個位階,才有辦法處理都更問題。否則像現在是根本沒辦法做,都是黑道在把持,所以現在的都更,可說做法完全錯誤。
彭:法令本身需要修改嗎?
謝:不需要,現有法令就可以執行,只是我們沒有把它提升到整個都市計畫重新檢討、重新擬訂的層級。
彭:但是據我們一般的了解,都市是很多硬體的堆積,幾乎是不可逆的工程。依您來看,怎麼在都市發展不可逆的過程中,找到一個可逆的方向,讓都市變得更完美?
謝:這就要談到都更本身,它包括細膩的多種作為,不是全部拆掉。舉例來說,很多都更可能只是把牆拆掉,保留原來的骨架,再加一些東西來修改。都更的方法有很多,只是要用環保的方式,「可持續」的方式,可思考的空間非常廣。如果有這種想法,我們新蓋的房子,可以用很環保的架構體系,比如把主結構和次要的結構分開,這樣一來,次要結構像隔間等等,可以改掉,但是主結構留著,這也是一種環保的作為。所以在都更的過程當中,不見得所有東西都要打掉。
當然,還是很多舊的建築要清掉,因為結構的問題、各方面的問題,是要拆除。但是很多東西其實不需要如此,可以就現有的東西,用手術的方式、切割的方式、重新整合的方式來解決都更問題。遺憾的是,我們現在的政府行政能力不足,嚴重不足,不管藍綠都一樣。台灣沒有辦法做這麼大的事情,是因為政府的職能出了問題。
彭:那我們都市的發展有沒有希望?我們的願景在哪裡?
謝:這個是大問題,這是台灣的一個「宿命」。我們應該要有更遠大的願景,五年、十年、一百年的願景,但是現在的政治情況,讓我們所有的眼光只能看到前面很短暫的時間,這是最大的問題。
我們對都市的願景,對整個環境,對台灣的發展,到底想法是什麼?該怎麼做?國土計畫好像是可以建構一個框架,但是還需要公眾討論,得到共識。在國土計畫當中,如果可以給大家很好的未來,那絕對不是現在這個樣子。都市也不是無限制的膨脹,到時候可能大都市、小都市、小城鎮,會形成一個很完整的有機體。在這個原則下,無論都市的環保、生態維護等各方面,都會浮現一個宏觀的視野。應該在這個視野之下,再來考慮我們整個都市的架構。
3. 公共利益應擺第一
彭:不過我還是很好奇,以目前我們一般的國民素養、政府的執行能力、還有法規政策的配合,對於您所談的都市更新願景,是做得到的嗎?可以怎麼做?
謝:首先,政府的立場要改變。簡單地講,我認為目前的都市更新,政府的立場並沒有站在公共利益的角度上。然而,都市計畫絕對要把公共利益擺在第一位。如果是用公共利益的角度來從事都更,政府的公權力就能發揮,也能與民間協力進行。這種都市更新本身就是一種生產,會增加都市的價值,原則上民間沒有理由抗拒,不會造成極端的對抗或是完全的內耗,因為它是一個創造價值的過程。所以怎麼樣把政府的法令基礎弄好、理順,站穩都市公共利益的立場,事情才能夠推動。
彭:所以依您這麼看,我們對都市更新的認知,甚至過去所進行的一些都市更新,有些方向是不對的?
謝:不對的。我們走錯了。
彭:您能不能舉例來說明?
謝:像台北市,現在很多地方要住戶百分之百同意,才能拆屋進行都更,為什麼?因為公權力不彰。可是為何公權力不彰?我認為,就是因為沒有公共利益為基礎。在很多地方,排除住戶反對的意見,只是為了幫建商賺錢,對都市有什麼好處?基本上沒有,只是把老房子變成新房子而已。
所謂的公共利益,舉例來說,都更以後能夠創造多少綠地?可以解決多少國民住宅的問題?這方面弄清楚的時候,因為可以創造公共利益,能夠凝聚社會共識,公權力就能發揮,就可以強制執行。若沒有公共利益為基礎,怎麼可能強制執行?大眾不會接受的。
彭:但是反過來說,政府對都市更新是不是有全套的規劃?
謝:沒有一個大尺度的、結構性的規劃、想像與作為。目前來講看不到。
彭:所以這是政府本身應該要檢討、要更新的地方。
謝:對,這是一個很大的缺失。
4. 社區營造與都市更新
彭:談到都市更新,其實有一個可能更重要的議題,就是社區營造。當然,所謂的社區營造或社區總體營造,已經談了很久了。您看對於台灣整個都市的發展,或者都市更新上面,就社區營造的議題,有哪些是我們應當考慮、應當切入的地方?
謝:這是一個根本的議題。如果在農村裡頭,社區意識本來就存在,人與人的關係是很緊密的。但是在都市裡頭,這點卻完全被打破了。但是事實上,即使在城市裡,如果能夠把社區的工作建立起來,對政府來說,很多的社會問題就可以透過它來解決。我們現在講的托嬰、老年照護等等,最終應該就是回歸社區,人們互相幫忙,透過社區的人際關係來解決這些問題。
以上只是一個例子,其實包括人與人的關係、守望相助與安全等各方面,大部分的工作必須由社區承接。一座城市要能夠完整運作,社區是不可或缺的。但是在過去,無論歐美或台灣,在我們快速都市化的過程當中,都市的社區意識卻一直被忽略。所以都市的社區營造未來是「可為之處」,而且是一項核心的要務。
彭:這種「烏托邦式」的社區,它有哪些願景?有哪些元素運用在裡頭?
謝:人與人之間的關係,自古以來就是烏托邦。烏托邦所指的都是小國寡民,雞犬相聞,老死不相往來(小國之間不互相干涉,也沒有衝突),這是道德經最後一章講的內容。
老子當時為什麼講這個理念?因為小尺度、關係很緊密的社區或部落,是人類最核心的社會型態。人類的部落文明已經十幾萬年了,現代文明才幾千年,甚至我們的現代化都市才幾十年而已。所以部落或社區是我們的母體,人與人的關係在這個尺度下,可以做很好的運作和處理。它有很大的功能,是人類不能丟棄的,只是我們過去一直遺忘了它。現在重新讀道德經或其他經典,你就知道不只是道德經,宗教上幾乎所有的烏托邦都是社區。
彭:但是要運作這樣的社區,必須有哪些硬體和軟體來配合?
謝:硬體還沒有那麼重要,重點是軟體。我在香港有一些學生和朋友,我常常建議他們,民主第一步就是從社區開始做起,應該把權力和預算下放到社區去,讓社區有相當的權力和預算來執行他們的公共事務,但是目前都沒有。包括台灣也是一樣,我們的社區營造如果真的要有誠意,可做的事情太多了。過去我們社區營造的經驗是很短暫的,也不夠徹底,遠遠不足以真正扎根,把社區的概念在城市裡頭,甚至於鄉村裡頭落實。我們做的還遠遠不足。
彭:但這幾年來,因為ICT(資通訊)的技術,還有網路的發達,人與人之間的關係愈來愈變成是一種虛擬的關係。可是您所提到的這種社區意識,反而是一種非常實體化的,有血有肉的互動。在網路時代,怎麼樣來調和?
謝:社區與部落的確受限於空間,它是一個非常實體性、感受性的東西,也是很直觀的。但是網路還是很有用,因為透過網路,可以克服許多空間上的限制,這也是我現在做的事情。我們一直講協力造屋,就是大家互相幫忙,這件事透過網路,透過工業4.0的操作方式,就成為各行各業可以同時協作的計畫了。可見社區營造與網路發達不衝突,網路是一種工具,把社區過去狹窄的空間尺度加以擴大。但是核心的、直觀的社區,還是不能少的。
5. 社區是凝聚住民共識的單位
彭:談到社區營造以及都市更新,我常常有一個疑惑,也覺得很遺憾。我們走過很多的地方,特別是歐美或日本,走在當地的街道上,我們看到整個都市的景觀與交通,覺得他們的生活非常悠閒、和諧,非常地美。但是回到台灣,就覺得非常地零亂。雖然我們的都市也發展得很快速,但也伴隨著一些負面觀感,例如:市容醜、交通零亂、建築物的不和諧等等。感覺上從環境來看,我們有很多美化的空間,目前看來,未必適合先進文明社會的公民居住。您怎麼從社區再看到城市,給我們一個美麗的願景?
謝:如果城市裡頭的每一個家庭,或每一個個人直接面對整個大都市的話,很多問題是沒辦法解決的。但是,當我們踩出自己家門的時候,遇到的第一個組織如果是社區,那就往前走了一大步。如果沒有辦法用社區的力量來重新建構整個都市,過去所想像的很多事情,你沒辦法做,無論是景觀,甚至都市更新都是如此。
譬如說一個都更的開發商,或者是政府,當它面對的是每一戶的時候,談起來就很辛苦。但在談判的時候,如果是面對一個社區的話,事情就簡單多了。因為透過社區,已經形成很多的共識,不要說整個城市的公共利益,最起碼一個社區的公共利益可以得到共識,這樣一來,都市更新的操作方式才會更簡單。
今天都市更新要針對每一個人或每一戶去談,背後的意義,就是整個城市是零散的,它沒有自己的團體或組織。從都更這個例子可以看得出來,未來的都市所面對的各種問題,包括美觀、景觀的問題等等,最後的解決之道還是在社區。
如果就軟體角度來談,回到根本,就是社區組織、社區意識的形成。從這裡開始,讓每一個「個人」能夠參與並體會公共利益是什麼,踩出家門的第一步就是他的社區,然後再到都市。如果沒有這個公共意識,我認為,所有都市的改造是不可能的。過去政府確實推動了社區整體營造,也累積了一些經驗,但是還只是開始。未來是否把經費、權力等等真正下放到社區?是核心的關鍵啊!我們過去做的只是起步而已,還差得遠,並沒有真正地跨出去。
6. 民主參與是都市更新的答案
彭:所以您過去打造「協力造屋」的平台,已經有很好的口碑,也受到國內外的重視,這種平台的概念,如何應用在城市建設或都市美化?
謝:協力造屋的意思,是大家都可以參與,包括沒有技術的人都可以參與。這裡面很重要的作為,就是我們這一套建房子的方式,把很多的技術簡化,再把它轉化成一個平台,所有人可以在上面表現,發揮他的所能。
如果把這個概念放到大的尺度,包括我們現在做的事情,很多都是跟城市開發有關係的。也就是說,我們要搭建一個平台,讓所有的力量可以在上面發揮。無論開發商、材料商、供應商,甚至於政府或民眾,都可以在平台上完成彼此之間的溝通、協調,很多間接的成本就可以節省下來。
彭:所以協力造屋最重要的精神就是參與,這種參與的精神,怎麼落實在社區改造和都市更新?
謝:其實我們都市計畫的程序是非常民主的,它的擬訂都是要公告的,民間任何意見進去,它都要修改、要回應的。都市計畫本身就是一個非常民主的程序,這些架構都有,只是我們沒有去執行。所謂參與的意思就是要形成共識,譬如我要開一條路,大家要有共識,才能拆屋造路。因此,所有都市計畫都要走公開的、民主參與的程序。何況都市更新,更是如此。所謂都市更新,是舊的建築上面住滿了人,要整個全部重來,做這樣的工程,公眾參與當然就更重要了。
協力造屋的主要精神是參與,參與以後,發揮個人的創造力與勞動力,能夠創造自己的家園。同樣的道理,我們進行都市計畫,如果沒有落實民主參與,沒有共識,就會困難重重。如何落實民主參與呢?基本的機制就是社區,由社區來組織這些事情,一定要有人組織才行。透過社區建立共識以後,事情的推動就容易了。因此整個都市計畫,包括都市更新在內,公眾參與可說是關鍵。
彭:非常高興聽到謝建築師的分享,把這樣一個參與的概念放進來,透過社區營造,透過都市更新,建構一個更美的景觀、更適合人居的環境。今天的節目我們就談到這邊,下個禮拜,將為各位邀請前農委會主委彭作奎來討論國土規劃與農業發展。