本季討論的主題是「國土規劃」，涵蓋的議題包括國土規劃、管理與利用及災害防治、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展及行政區域劃分。

台灣的天然環境、人口分布、產業發展的現況為何？需要什麼樣的國土規劃？在環境保育、災害防治等方面，有哪些可以著力之處？在法令上，國土規劃目前主要受到哪些法律的節制？請聽彭宗平教授帶您概覽台灣當前的國土規劃。

 

引言：

主持人彭宗平教授：

歡迎收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平，這個節目主要討論的是影響未來台灣十年、二十年永續發展的主題，藉著大家的討論，讓台灣提升國際競爭力，邁向先進文明的社會。從去年開始，我們每一季談論一個主題，首先談的是教育與人才培育，接著是少子化、能源與環境、科技產業，我們除了有語音檔之外，也提供文字稿在線上可以隨時閱讀。我們每一期大概有五、六千字，經過一年下來集結了將近30萬字，很高興委託天下文化出版社出版，去年一年的內容已經分兩冊出版，而且附贈電子書。

今年起的主題，第一季我們先聚焦在基礎產業，第二季是服務業、文創產業與青年創業，第三季我們談的是公共建設，從今天開始要把主題轉到國土規劃。毋庸質疑，國土規劃絕對是台灣永續發展的基礎，為了長治久安，我們一定要關心這一塊土地，把國土規劃做好也可以提升我們的國際競爭力。

 

1. 從台灣通史談起

談到這個主題，首先不免要回顧台灣的歷史與地理。在高中的國文課本，大家應該都讀過《台灣通史》序。《台灣通史》一書，是連橫連雅堂先生從1908年開始以十年的時間寫成，共有60萬字，成書時間距離現在大約一百年。《台灣通史》從隋唐寫到台灣於1895年割讓給日本，橫跨了1300年，序言裡面說，「台灣固無史也。荷人啟之，鄭氏作之，清代營之……」就是說台灣本來沒有歷史，經過荷蘭人、鄭成功以及清代的經營，才建立基礎，後來當然還有所謂的日本統治，以及國民政府光復台灣。

其次他說，「夫臺灣固海上之荒島爾！篳路藍縷，以啟山林……」說台灣本來是海上的一個荒島，經過祖先的努力才開發了這一塊寶地。最後他說，「婆娑之洋，美麗之島，我先王先民之景命，實式憑之。」就是說台灣這個美麗之島，座落在婆娑之洋中間，我們先民的偉大精神，就依託在這座島嶼、這塊土地上。關心這塊土地，以現代的說法，就包括我們共同關心的國土規劃。

當然，所謂美麗之島的由來，各位可能也都知道，1544年葡萄牙人航海經過台灣的時候，看到美麗的山川景色，就驚叫「FORMOSA!」，也就是葡萄牙語的美麗之島；與此相對應的就是連雅堂講的「美麗之島」。《台灣通史》序講到荷人啟之，事實上荷蘭人與西班牙人都進入台灣，1624年，荷蘭人在南部的台南安平建立所謂的熱蘭遮城；西班牙人在北邊，把第一個看到的角嶼稱為聖地牙哥，就是現在的三貂角，又在1628年建了淡水的紅毛城。接著就是大家熟悉的鄭成功入台、清朝時期、以及台灣被割讓給日本等等，到1945年國民政府光復台灣。所以從荷蘭人1624年在台南建立熱蘭遮城，到現在2016年，差不多400年，這是台灣歷史的一個回顧。

當然從國土規劃的觀點，必須要先談地理。台灣是歐亞大陸板塊與菲律賓板塊衝撞、挪移所形成的，面積36000平方公里，南北395公里，東西最寬144公里。台灣的山地面積占了70%，平原只有30%，環島的海岸線有1000多公里。而在這麼一個很小的地方，我們三千公尺以上的高山，就占了200座，從中央山脈、雪山、阿里山、玉山到海岸山脈，有5座主要的山脈。

說到台灣位於婆娑之洋，的確如此。環繞在台灣旁邊的是太平洋、台灣海峽、東海、巴士海峽與南海。除了台灣本島之外，旁邊還有幾座火山島，包括蘭嶼、綠島、龜山島，而小琉球是一個珊瑚礁島。另外，澎湖群島總共由90個島嶼組成，很重要的地形是玄武岩。

我們的海岸在西部是沙岸，東部是斷層，北端是岩岸，南端是珊瑚礁。因為台灣高山有3000多公尺，所以我們的河川從3000公尺的高度一直流到平原，非常短而且急促。大部份河川的長度，都在一百公里以下，超過一百公里的河川不多，最長的是濁水溪，有180公里，其次是高屏溪。

台灣的地理位置，以緯度來說，北回歸線剛好通過嘉義，以北是副熱帶的季風氣候，以南是熱帶季風氣候。在夏天，我們吹的是西南季風，冬天是東北季風。在這個地理位置上，我們會遇到相當多的颱風，近期最大的是在2009年，莫拉克颱風造成八八風災，600人以上死亡。又因為我們在歐亞和菲律賓的板塊交接處，位於環太平洋地震帶，所以地震頻仍，每年有感的地震超過100次，1999年921地震造成超過一千人的死亡。除此之外，這幾年來的氣候變遷造成強降雨、土石流，所以台灣可說天災不斷。但是台灣的先天環境也有特色，我們有豐富的生態，除了熱帶、亞熱帶之外還有高山的寒帶、溫帶，已知總共有15萬種的生物、500種以上的鳥類。以上就是台灣歷史和地理的概述。

 

2. 台灣的行政區劃與發展

從行政上來講，我們有不同區域的劃分，最典型的是在日本統治時代，大家比較熟悉的是從1920年—1945年，日本把台灣分成五州二廳，後來到三廳。所謂的五州包括台北州，也就是現在的北北基宜，新竹州：桃竹苗，台中州：中彰投，台南州：雲嘉南，高雄州：高雄與屏東，以及花蓮港廳、台東廳、澎湖廳。

我們在地理上，又常常把台灣分為北、中、南、東四區，北就是新竹以北，包括宜蘭；中包括苗栗、中彰投和雲林；南包括嘉南高屏；東就是花蓮與台東。這4個區域的面積大概都各佔台灣土地面積的20—30%。

在1960年以前，台灣北中南的人口大概是差不多的，東部比較少。可是後來北部人口逐漸增加，2000年之後，北部都會的人口更是急劇增加，這也讓台北縣升格為新北市，桃園縣變成桃園市，顯示人口非常地集中。所以台灣這幾年來的演變，導致三分之二以上的人口住在都市。除了北部，另外的都會區就是台中和高雄，等於台灣是以北、中、南三個都會區在運作。

除了行政區域之外，北中南東各有特色，也有各自的問題。像台中現在發展為一個農業精緻化的區域，南投在山區，大家稱為台灣的瑞士。南部地區的冬季乾旱，全台的水庫有二分之一在南部，就是供應這項需求。而南部發展養殖業，面臨地層下陷的問題；發展畜牧業也造成了河川污染，像北港溪、二仁溪，都有非常嚴重的河川污染。高雄主要發展為重工業區，包括石化、煉油、鋼鐵、加工出口區。東部因為先天的縱谷地形與地貌，加上許多原住民在此居住，形成文化特色，所以變成一個以觀光為主的區域。

但是我們看到齊柏林《看見台灣》這部記錄片，就發現台灣從農業社會過渡到工業社會，直到今天，俯瞰這座美麗島的山林、河川、海岸，已經遭到過度的開發、濫墾、污染，滿目瘡痍，生態環境受到嚴重的破壞。我們要把這樣的環境留給後代子孫嗎？這樣的台灣，可能變成一個永續發展之島嗎？這是我們要探討國土規劃的主因。

 

3. 環境、國土安全與城鄉風貌

談到國土規劃，首先我們面臨環境資源的問題，包括土地資源和水資源的利用。所謂的環境問題，事實上也涵蓋了國土安全問題，包括大家常見的土石流，就是水土保持不佳的一個具體案例。此外，包括地層下陷，海岸景觀的破壞，在河川盜採砂石、排放工業廢棄物、污水，也包括空氣污染，甚至這幾年來二氧化碳等溫室氣體的排放等等，都影響到我們的環境與國土安全。

相對來講，我們特別需要注意災害的防治。尤其這幾年來的氣候變遷造成極端降雨，也就是急降雨，造成土石流，加上台灣的地震、颱風不斷，因此國土的規劃、利用和管理，都需要注意災害的防治。我們必須重視環境的限制、承載量，以及環境的保育，提高對環境特質的了解，訂定適度開發利用的規範，以防治公害與天然災害。當然政府也要建構災害潛勢圖，甚至推動防災型的都更。

 

談到國土規劃，還有一個重要議題是城鄉風貌。由於都市化的快速發展，造成城市和鄉村人口比例急劇改變，區域發展失衡，所以未來特別需要注意城市與鄉村的美學。城市美學包括社區改造及都市更新，鄉村美學則要特別注意建築物的在地化與美化，包括農村聚落的改造、原住民部落的重建，以及災區的重建。當然城市與鄉村美學的營造，也需要靠交通建設把城鄉串接在一起。

總之，台灣城鄉風貌的願景，是希望山地像瑞士這麼優美，它是阿爾卑斯山腳下歐洲的公園。而在海岸邊能夠像荷蘭，即使與海爭地，對環境的美化還是讓人印象深刻。

 

4. 農業、工業區的規劃

接著要討論的是我們賴以為生的農業發展。我們知道土地改革的成功，促成台灣在民國40年、50年代農業的蓬勃發展，我們曾經邀請前農委會陳武雄主委來談農業，我們也回顧了台灣從稻米、甘蔗、茶、蔬果的發展，一直到花卉、養殖業，都非常成功。

但是由於一些不正確的政策，包括休耕、農業的補貼，使我們的糧食自給率低於30%，而且因為養殖業的發展，造成地層下陷、河川污染。1999年公布的農發條例，農地允許建農舍，使得大面積的耕地急劇減少，而且家庭的廢水排入農田，也造成了污染。所以談到農業發展，我們要特別注意糧食安全。陳主委也提到，面對糧食自給率偏低，台灣既有耕地80萬公頃需要保護，至少也要維持20萬公頃以上的乾淨農地，才能確保最低限度的糧食安全。所以做好國土規劃與農業發展的連結，是非常重要的。在陳主委擔任主委期間，也推動了「農村再生條例」，通過農村再生、海岸新生、綠色造林、生態文化的改造，希望能建構健康、卓越、樂活的農業。

從國土規劃與農業的關聯來看，重點是回歸到農地的管理。其中包括農地資源的總量管制，分區、分類、分級，甚至調整，以及農地的管理機制。我們很關心的是農發條例的修正，以及農業生產區與住宅區分離的配套措施。

除了農業發展之外，我們要兼顧工業的發展。我們這個節目，過去曾經談論過科技產業，以及基礎產業，應該已經讓聽眾朋友有基本的了解。但是從農業發展到工業，也造成城市與鄉村的分界不明顯，而且我們的生活區、農業區、工業區也混雜在一起。這是未來在發展工業上，國土規劃很重要的議題。

在工業區方面，一般的分類是所謂的一般工業區、加工出口區、專業工業區以及科學園區等等。專業工業區就像林園石化工業區，或我們談到機械業的時候，曾經提到台中有一個精密機械的聚落，從神岡到南投，方圓60公里有一個完整的工具機供應鏈，使台灣變成全世界第四大的工具機輸出國。

我們談到石化工業的時候，也曾經談到高雄的一輕、二輕到五輕，以及雲林麥寮的六輕，這些都是專業工業區。但是後來就沒有七輕、八輕，當然國光石化也沒有做起來，因為國光石化本來預定設在彰化大城，但它是一個海岸地，也是潮間帶與濕地，不能開發。所以我們請台塑石化陳寶郎董事長談石化業發展的時候，他就呼籲政府一定要做好國土規劃。當然要發展石化業也引出其它的問題，包括石化的能源密集度太高，節能減碳是重點，還有工安的問題、環保的問題等等。當然最重要還是要回歸到國土規劃。

 

5. 《國土計畫法》與台灣未來

所以我們談到環境問題、城鄉風貌，談到農業與工業的發展，以及行政區域的劃分，重要的核心都與國土規劃相關。所謂的國土規劃，是將國家所有的資源做最適當的空間配置，使國土開發利用能夠有秩序地進行，達到永續的發展。所以在國土規劃的原則上，我們一定要生產、生活、生態並重，而且要考量自然的條件，以及水資源供應的能力，並因應氣候變遷，確保國土防災以及應變的能力。當然我們也要落實地方自治，促使地方政府及民間團體共同參與國土規劃，促進發展。

過去我們對於都市土地，有一個《都市計畫法》，非都市土地有個《區域計畫法》，國家公園有個《國家公園法》，透過這三個法來規範國土規劃。但在2015年12月，立法院三讀通過《國土計畫法》。這個計畫法，前後花了23年才完成立法，第一條就開宗明義提到，制定《國土計畫法》，是為了因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞的地區，追求國家的永續發展。

《國土計畫法》把土地分成四個地區：國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區以及鄉村發展地區。望文生義，從地區的分類，我們就知道它們有不同的用途。除了《國土計畫法》之外，在2015年1月也通過所謂的《海岸管理法》，以及2015年2月施行的《濕地保育法》，這三個法統稱為國土新三法，也就是未來整個國土的規劃、管理、利用，要靠這三個法來節制。

我們前面所談到的環境保育、城鄉風貌，到農業與工業的發展，在未來這一季，都是我們規劃的重點。首先是國土規劃、管理與利用以及災害防治，其次是城鄉風貌與都市更新，第三談農業發展，第四是工業發展，第五是行政區域的劃分。今天的節目就進行到這裡告一段落，下個禮拜同一時間，我們將為您邀請到前內政部長李鴻源教授，來節目討論國土規劃、管理與利用及災害防治。
節目留言版
發表新留言