08:00~09:00
旋律輕輕唱
主持人: 彭宗平
2016/12/05
22:20
工業區的劃定,與城鄉發展、農業發展等領域如何平衡?
環評對工業的影響是什麼?需要注意哪些層面?
如何遏止違章工廠的氾濫,強化工業污染的防治?
特別邀請前環保署長、台大化工博士、海青智慧馬達系統公司董事長沈世宏,以其環保經驗與化工專業,由工業發展、用地規劃、污染防治、環評等多元層面,與您探討工業的國土規劃議題。
引言:
主持人彭宗平教授(以下簡稱彭):
歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》,我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃,涵蓋的議題包括國土的規劃、管理與利用及災害防治、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展以及行政區域劃分等議題。上個禮拜非常高興邀請到前環保署沈世宏署長,來節目討論新興產業的永續發展,以及台灣產業聚落的分析。今天繼續邀請沈署長,針對產業的發展和國土的管理與利用,做進一步的討論。沈署長,歡迎您。
來賓沈世宏署長(以下簡稱沈):各位聽眾大家好,我是沈世宏。
1. 國土規劃與工安環保
彭:署長上個禮拜曾經提到,產業的發展和環境影響評估有相當大的關聯。事實上在2016年初,我們邀請台塑石化的董事長陳寶郎談石化產業的發展,他就一再地呼籲政府,台灣的石化要有進一步的發展,要徹底解決高雄地下管線安全的問題,免於氣爆威脅的話,一定要做好國土規劃,例如對石化專區提出明確的政策方向。
從過去大家耳熟能詳的案例,特別是新竹地區的朋友可能也知道,當初李長榮化工與新竹化工,受到很多居民的抗議與抗爭,最後他們就遷廠了。或者像當初的國光石化,在爭議中走走停停,最後決定終止。署長在上個禮拜也提到彰化台化廠這樣的問題,在這個部分,我相信您有最多的第一手經驗。環保、工安方面的案例,當然與整個國家的發展、國土的規劃都有很密切的連結。您能不能就您的經驗與觀察,幫聽眾做更深一層的分析?
沈:好的。我想,其實國土規劃是有整體概念的。因此在國土計畫裡面很清楚的規範,像國土保育地區、海洋資源地區或者農業發展地區,是不能蓋工廠的。只有在城鄉發展地區裡面,屬於工業用的產業用地,才能蓋工廠。而且也透過工業園區的規劃,跟民眾的生活有個緩衝區,保持一點距離。這樣才使得園區的發展,不會干擾民眾的生活,至少能夠減少干擾。
當然在另一方面,每個產業本身要致力做到低污染,讓原來高污染排放的產業,透過各種污染的控制,使污染降到最低,從而減少對環境的影響,這些是從規劃面去做的事情。然而我們也發現,規劃抵不過變化,周遭環境的改變,往往造成執法困難,或必須採取應變措施。
比方說原先規劃的工業區,因為都市的發展被一些住宅區包圍了。這時候,就會有一些幕後的力量希望把工業區變成住宅區,因此對所謂污染議題擴大抗爭,而逼著工廠遷廠。
反過來說,因為工業用地變少,或因為農地便宜,也有工廠侵用農地,大量設置違章工廠,最後逼著政府把這些已經形成工廠聚落的違章工業區,變成工業用地。我們現在就是面臨這樣的變化。像經濟部在民國90年,通過了工廠管理輔導法;在民國99年,又說可以把這些既成的事實合法化,就地合法,進行所謂「特定區工廠合法化」的措施,這些都是規劃趕不上變化的結果。
當然,在某些情形下,也確實有工廠發生了真正的嚴重污染事件,導致民眾抗爭,以致遷廠。包括您提到的李長榮化工、新竹化工,我都親自參與了當時抗爭事件的處理,得到了很多的經驗,了解到如何讓雙方保持理性,心平氣和去面對問題、解決問題。最後我們都知道,以當時污染的嚴重程度,無論如何改善,大概都達不到民眾的需求,於是必須遷廠。
所以這就牽涉到,凡是新開闢工業區,或一個工業區要變更或遷移的時候,必須要做好兩件事情:一個是預防型的規劃,落實環境影響評估的制度,事先做好空間規劃。另一方面,對已經存在的污染源、工廠等,必須要嚴格執法。這兩者做得好,才能讓國土的規劃,落實為對國土的保護。
2. 違章工廠佔台灣之半!
彭:您上個禮拜也提到環境影響評估,對新興的工廠、工業的發展是個把關,但是又讓人覺得,好像反而影響了工業的發展。另外您提到執法的問題,其實很多責任是由地方政府來承擔,可是地方政府在執法這部分,卻好像力有未逮,或者有很多的考量,包括選舉的考量等等。最後,工業區的劃分與變更,又是地方政府的權責,其中好像有些關係一直理不清。我們曾經請李鴻源部長來談這個議題,他對此的感受也非常強烈。您看這個問題有解嗎?怎麼樣才能把工業的發展與土地的利用,同時導向正面的發展?
沈:以現在的違章工廠而言,數量幾乎跟合法的工廠一樣多了,一半一半。而且它們大多分佈在農業地區,不單土地使用違法,很多甚至是高污染工業,偷排廢水廢氣,不遵守環保法規的情況非常普遍。所以我們才會看到,像彰化地區有許多地方發生了嚴重的土壤污染,很多是因為工廠偷排、不遵守環保法規造成的結果,政府只能事後去整治。
這樣的情況比想像中更嚴重。因為違章工廠太多、規模太大,要把它遷走,事實上已經是不可能了。所以我們看新政府的政策,最近甚至決定把特定農業區、優良農地當中的工廠,都要輔導他們合法化,而且已經在進行了。最有名的像鹿港的頂番寮,我們曉得蔡總統在大選期間還去拜訪了那邊的廠家,然後8月份又再去,到9月份就通過了。在那裡,就有6處的特定區,允許優良農地裡面的工廠就地合法。
因為現在的違章工廠,規模已經大到幾乎無法拆遷。像其中的帝寶工業,是生產車燈的大廠,資本額達到20億。在鹿港的違章工廠,甚至形成了叫做「水五金」的一個生產聚落,總產值達到600億,幾乎供應了全世界一半的水龍頭。這麼大的一個產業聚落,你說要取締、拆除或遷移,是非常困難,幾乎不可能的事情。所以現在的政策也是必須做的,就是輔導它變成完整的生產聚落,讓其中的公共設施更完善,輔導廠商保護附近的綠地,建立緩衝區。要做到這一點,最需要的就是嚴格執法。
經濟部工業局在民國102年,已經劃了186處的特定區,其中有709家的工廠,要輔導它們合法化。可是這些工廠只占了所有違章工廠的1%而已,還有99%沒有劃進輔導合法化的範圍當中。其實政府要做的事情,應該是加強對環境污染的取締,對所有工廠採取完全一致的標準,而且強力執法。如此一來,就算還有許多違章工廠,它們的土地是不合法的,暫時也解決不了,但是對於水土保持、環境保護等方面,應該要讓它們盡自己的責任,不該由整體社會來負擔環境成本,這是我覺得應該要做的事情。
彭:據我的了解,目前在台灣,這是地方政府的權限。
沈:對。
彭:但是地方政府有能力做嗎?還是應當中央和地方政府一起配合?
沈:以美國為例,它雖然是一個地方分權的國家,環保卻是中央集權在做的事情。所以中央必須要有很強烈的執法意志。事實上台灣的中央政府也有這種機制,我們有督察總隊,可以直接進入工廠,然後與地方配合。總之,地方有第一步的責任,然後由中央直接督導,進行考核,強力執法,讓民間業者知道他們不能心存僥倖,這是非常必要的。
3. 生產與生活結合
彭:談到對違章工廠的監督與管理,也讓我想起,我們曾經邀請謝英俊建築師上節目,他在談到城鄉風貌的時候,曾經提過在農村的聚落,應該允許一些小型工業區存在,讓農村居民可以就近在工廠服務,營造多元的社區生活。您剛才也提到,政府開始輔導某些違章工廠就地合法化,似乎符合這項理念,但是,卻需要對工廠的污染嚴格監督,甚至取締。您能不能針對這部分進一步說明?
沈:我想違章工廠的源頭,就是當初60年代謝東閔副總統提倡的小康計畫,客廳就是工廠,用農業人力來發展小型工業。其實在農村裡面,也需要進行很多加工,等於是小型的工業。很關鍵的是,做這些事情的時候,它的污水、污染物、廢棄物,都需要妥善的處理,不要造成污染。這件事其實做得到,如果我們一開始就對工廠做合適的設計,對於違法的取締也做得很徹底的話,其實農業與小型工業可以兼容並蓄,這也是發展地方農村經濟所需要的元素。
朝這個方向發展的話,很重要的是,如何讓工業發展透明化,大家共同監督,其中包括政府的監督與公民的監督,像現在環保團體在地方也非常的活躍。至於監督的平台,我覺得就要回到環評制度,做好環境影響的評估。
台灣引進國外的環評概念,真的是「南橘北枳」,沒有學得很道地。國際上環境影響評估的精神,是讓民眾發現事實。就是當一個工業區要開發,或者一種工業要引進,它到底有多少環境污染?用了什麼方法去減少污染?能不能確實做得到?環評是對這些事實進行發現與確認,而這個確認過程,需要公共的參與。
不過也因為開放公共參與,每個人都不見得是專家,當面對爭議問題,如何找出一些受到信賴的專家,就很重要了。以我的經驗,我剛開始處理糾紛的時候,找來的專家被人家丟石頭、吐口水,原因就是他不被民眾信任。後來我的解決辦法,就是請受害民眾自己推薦他們信任的專家,相對地,作為加害方的工廠也推薦專家,雙方提出「互相制衡」的專家,他們就得到大家的信任,而能夠做理性的討論。
所以發展到現在,我把同樣的制度放到環評裡面,一旦有重大爭議,就由四方推薦專家,包括環保團體推薦專家,當地的民眾推薦專家,開發單位推薦專家,政府也推薦專家,針對大家爭議的問題來發現事實。所謂發現事實,並不是說這件事情要不要做,而是去確認,大家質疑的問題到底答案是什麼?是有答案還是沒有答案?
也因為這些專家受到大家信任,呈現出來的事實,就變成大家願意接受的基礎,讓我們以這個基礎去做決策。也就是說,透過公開參與、民眾參與,而且各方推薦其信任的專家這樣的機制,使得我們可以理性地面對問題,儘量避免過度反應或情緒化。
當然我們也知道,很多事情沒有答案,科學不是萬能的,很多糾紛是事過境遷才出現,這時候就回到各方的價值去折衝、去取捨。但是最起碼,我們做價值取捨的時候,是基於當時看來正確的證據與事實做決定,這是國外的環評最重要的精神。所以這批參與的專家,並不是幫我們決定「要不要做」、「准不准許這間工廠開發」,而是發掘證據、找出事實。
可惜的是,台灣的環評制度卻把否決權,或是「不要建」的決定權交給了環評委員。所以他們加入了價值的取捨,或者是利益的判斷,完全扭曲了原來環評制度的精神。因為當環評委員要投一票決定贊不贊成的時候,狀況就完全不同了,他往往不能根據自己的專業做判斷,而要去質疑很多超乎他專業的部分,才能做出決定。在美國是切開來,環境評估只看事實是不是正確,不做要不要做的決策,我覺得台灣也應該參考。
彭:這樣講起來,環評制度將來有改善的空間嗎?特別現在又牽涉到許多工業用地的變更,還有許多違章工廠的合法化,都亟需環境評估。有沒有可能把環評制度導引到正確的方向呢?
沈:我認為,第一個要把環評的否決權拿掉。第二個,所謂「固定的專家委員制」也要拿掉。因為當我們執行環評、發現事實的時候,必須找雙方信任的專家來進行,不是像我以前找來的,被人家丟石頭的那一群專家,而是跟這項事實有關的各方,他們各自信任,互相立場可以制衡的專家。最後,才能讓這群專家得到大家一致的信任,這是很重要的一件事情。
4. 循環經濟與國土
彭:另外,上個禮拜您曾經提到循環經濟的概念。
沈:是。
彭:很顯然地,發展循環經濟是全人類必須要走的方向,對台灣這個缺乏天然資源的地方,更需要發展。以您來看,循環經濟與國土再造,甚至工業用地的取得,有什麼樣的關聯?
沈:我舉過這個例子,現在所有工業廢棄物最大量的就是煤渣,或煉鋼的爐渣,以及焚化爐的殘渣。在許多國家,就採用這些材料來填海造島。像我們彰濱工業區,就有一塊適合填海造島的地區,我們可以把這些廢棄物,經過妥善處理、無害化之後去填存,把土地填好、填平,等到需要的時候,它就變成我們的工業用地。
然而,我們現在卻把它放著,等到需要工業用地的時候,才花錢出動機具去抽沙,把海沙抽進來填。可是,現在卻有很多爐渣沒地方去,到處亂倒,遭到環保團體抗議。這就是沒有把事先的國土規劃做好,也沒有實際訂出方案去執行,所造成的結果。
另外一個例子,我們現在有150座的掩埋場,被封閉的很多,總共有732公頃。這些土地有的被填入灰渣,據我看來,等它穩定化之後,或者是把過去的掩埋場重新開挖,把裡面的東西做分類處理之後,它又變成可用的土地。像這些措施,都應該結合我們的廢棄物處理,讓它變成一個資源循環。而這些再生復育的國土,通常未必適合農業或住宅,卻可以作為工業用地。我認為,這就是在循環經濟裡面,我們以前忽略的要素。
彭:所以循環經濟是永續發展中一個非常重要的概念。
沈:是,我在做署長的時候,我推了三個重要的政策,一個就是掩埋場活化;第二個是把現在的焚化爐,變成地區的生質能源中心,不但做垃圾處理,也匯集附近的農業廢棄物等等,變成一個生質能源的供應中心,這兩個政策的環評都通過了。第三個是填海造島,國土再造。現在那麼多廢棄物到處亂倒,應該經過管理,為它們找到一個很便宜、可以去的地方,而且再造新的國土,包括新的海岸線或離島。
可惜,雖然掩埋場活化及焚化爐中心已經通過政策環評,但填海造島卻因外界有反對聲音被繼任者放棄了。讓人很難理解的是,為什麼要反對?而且還是立法委員在反對。所以我覺得這部分還需要繼續努力,讓它通過。
5. 工廠污染如何根本解決?
彭:我們知道您提到國土計畫法,其實過去幾位來賓也都提到,不過觀點各有不同。李鴻源部長很重視國土計畫法的實施,但需要等到施行細則制訂出來,才能夠真正落實。彭作奎主委立場相同,並期待國土計畫法的實施,對農業發展區和城鄉發展區,能夠做更好的界定。
謝英俊建築師提到城鄉風貌,則認為不必等國土計畫法,以現行的區域計畫法,對於很多土地的規劃跟使用,就可以大刀闊斧地革新了。剛才您提到所謂的違章工廠,怎麼樣去監督或取締;還有台灣發展新的產業,需要對工業區作規劃;這些都牽涉到執法的公權力,地方政府究竟能不能落實執行?關於這個部分,您能不能再詳細分析?
沈:就違章工廠而言,與其期待新的國土計畫法,不如說加強現有法律的執法,就能解決問題,而不是推給新的法律。現有的執法系統之所以效能不彰,主要原因是在地方上受到很多民意代表的掣肘;此外,地方既有的違章工廠根深蒂固,農地已經被那麼多的工廠所占據之後,也幾乎不可能改變了。
這種情況下,唯一能改變的,就是要求工廠把污染防治等工作做好。這就要靠強力執法,不是只交給地方去做,可以像美國一樣,由聯邦政府或中央政府主導,把強力的執法權放在手上,然後要求地方做,進而排除所有的政治干擾,徹底做好污染防治的工作。
彭:所以中央與地方必須同心協力,而且公私也要一起進行。整體的國土規劃與後續管理,包括公權力的執行,實在影響我們的工業發展,也影響到我們的城鄉風貌。今天非常高興再度邀請到前環保署沈世宏署長,來討論工業發展與國土管理。下個禮拜同一個時間,我們要邀請台大政治系的趙永茂教授,來討論國土規劃與行政區域劃分。《台灣的明天‧明天的台灣》,我們下個禮拜再見。