三十年前，我們作夢也想不到，一場降雨會下兩千毫米到三千毫米。現在，這是我們要面對的實際危機。

台南永康震災發生三年前，其實內政部就把相關災害資料送到台南市政府，可惜我們錯失了防災型都更的機會，也錯過了減少傷亡的黃金時機。現在我們還有機會未雨綢繆，但地方政府卻無力處理這個問題—該怎麼辦？

防災不分中央地方，重要的是全台灣必須群策群力想出辦法。以土壤液化潛勢圖、海綿城市規劃等為例，很多防災的前置研究、規劃，我們都已經做了，問題是如何落實？種種制度上的限制，如何打破？這一切都跟國土規劃息息相關。

面對震災、水災，我們不能健忘，否則將迎來下一次的重大傷亡！請聽前內政部長、台大土木系李鴻源教授，和您一起探索真相，追求永續！

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃，涵蓋的議題包括國土規劃、管理與利用及災害防治、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展以及行政區域劃分等議題。上個禮拜我們邀請到台大土木系教授，也是前內政部長李鴻源教授來談國土規劃管理與利用。這個禮拜我們繼續請李教授針對台灣的國土規劃與災害防治，來做進一步的分析。李教授，歡迎您。

來賓李鴻源教授（以下簡稱李）：主持人好，各位聽眾大家好！

彭：李教授是美國愛荷華大學土木及環境工程的博士，他的專長是河川水利學、生態水利學以及流體力學，是水利工程專家。他在台大土木工程系任教已經將近30年，曾經借調到台灣省政府擔任水利處處長，後來歷任台北縣副縣長、行政院公共工程委員會主任委員以及內政部長，不僅有深厚的學養，對國土規劃、河川治理以及治洪防災，都有深入的見解與實務的經驗。

 

1. 氣候變遷形勢嚴峻

彭：上個禮拜您曾經提到，在內政部長任內做的災害潛勢圖。我也知道您在提倡防災型的都更。

李：是。

彭：我想您這樣做，很重要的原因是台灣面臨氣候變遷，包括極端降雨等等，我們的自然災害比以前更嚴峻，所以我們是否先回過頭看本質上的問題，就是氣候變遷對台灣國土的影響。

李：好。其實在三十年前，我們作夢也沒有想到，一場降雨量會將近兩千毫米，甚至達到三千毫米。

彭：是。

李：我們嚴重水災的頻率從十九年一次，降到兩年一次；嚴重旱災的頻率從十七年一次，降到九年一次，就是未來水災、旱災發生的頻率會非常高。中文有四個字叫風調雨順，現在沒有風調雨順了，不是旱災就是水災。當極端的氣候已經變成常態的時候，我們該怎麼辦？我們自以為用過去的運作方式、生活方式，可以在台灣繼續存活下來嗎？這是第一個先天的問題。

第二個後天的問題，我們超抽地下水，讓台灣十分之一的西部平原，一千八百平方公里的面積，都陷到海平面底下。最嚴重的地方是屏東的林邊與佳冬，陷到海平面底下3.6公尺，還在繼續沉陷當中。未來面臨氣候變遷，海平面本來就會上升，當海平面上升以後呢，沿海的土壤本來就會鹽化。今天又因為我們自己的後天因素，超抽地下水，加上未來海平面上升，台灣土壤鹽化的狀況、淹水的狀況，都會比其它國家來得快，而且嚴峻。

當然淹水的問題大家都看到了，但我還在擔心一件事。今天在屏東，離開海岸線五公里的地方，地底下的水抽出來已經是鹹水了。土壤全面鹽化，所以只能種黑珍珠蓮霧，黑珍珠是唯一耐鹽的作物。我們台灣的穀倉：彰化、雲林、嘉義一路到屏東，都是所謂的地盤下陷區。未來海平面上升，土壤本來就會鹽化；超抽地下水，土壤加速鹽化。台灣人這樣繼續下去，你和我過不久就得吃黑珍珠過日子，沒有一樣別的東西種得出來。所以糧食安全的確保，是未來氣候變遷一個很大的挑戰。但是我們今天在談氣候變遷，幾乎從來沒有想到這個問題，只是把氣候變遷和淹水劃等號，其實氣候變遷比淹水的問題還要複雜，而且複雜很多。

 

2. 一場中級地震，足以毀掉台北！

李：至於地震，國家地震中心大概在四年前警告內政部，台北萬一發生6.2級的地震，就是類似2015年在永康發生的地震，萬一不幸發生在台北，因為土壤液化，它的震度會擴大成7.3級，估計會讓台北倒掉四千棟房子。因為台北是一個土壤液化潛勢區非常高的地方，萬一不幸是個7級地震，就會倒掉三萬五千棟房子！所以我們今天要思考的是什麼？該思考的不是我們要蓋多少社會住宅，讓大家在台北有房子住，我們要思考的是，把所有的雞蛋放在一個籃子裡面，符不符合我們國家的安全？其實台灣是非常脆弱的，一個中級地震就可以把台北毀掉，這就是我們現在所碰到的問題。但是很遺憾的是，幾乎沒有一個政治人物從這個高度看這個問題。

當初我收到這個資訊，我就請營建署在一個月之內，把全台灣土壤液化潛勢區找出來，我的同事果然找出來了。全台灣哪三個地方最危險？台北、新北、台南。然後我們把這三張圖全部都交給了地方政府，告訴他們，你的轄區的潛勢是這樣子的，麻煩你們去跟土木技師公會、結構技師公會合作，在三年前的年底之前，把可能會倒掉的房子、危險的房子全部找出來。認真找出來，你會發現有一大片。

那時候我開始思考下一個難題是什麼，我不能提出一個政策把大家都嚇死了，然後找不到一個解決方案。因為下一個難題是，錢在哪裡？我講的是幾百萬戶的房子要更新，錢在哪裡？我就開始思考都更。都更的概念就是把一塊低價值土地變成高價值的土地，然後所有地上的建築物隨之更新，這叫做都更。可是過去的都更是建商在操作，被建商賺走暴利，所以都更已經被大家污名化了。怎麼辦？

 

3. 兼顧防災與預算的都更計畫

於是我開始思考，推動新的概念，叫做「防災型都更」。什麼叫防災型都更？由政府親自操作。政府親自操作有什麼好處？錢賺在政府的手裡，利潤掌握在政府手裡，才有經費來處理所謂老舊建築物的更新問題。所以我在台北推了五個防災型都更計畫，新北三個，台南三個，台南那三個就在今天的永康。

可是進行都更需要什麼？都更需要土地啊。一定要有地才有辦法做，那時候我就打誰的主意？國防部。因為國軍要裁掉一半，都會區的營舍全部空下來了。我就舉其中一個例子，是國軍的軍保廠，就在台北醫學大學的對面，有9公頃的土地晾在那兒養蚊子。你們知道吳興街旁邊9公頃賣多少錢嗎？認真去算的話，市價大概九百億，它就晾在那個地方。所以我的scenario（願景）是什麼？政府在這9公頃的土地上，蓋20棟40層樓的豪宅，為什麼蓋豪宅？那一帶是台北101的鄰近地區，當然只適合蓋豪宅，不是說非常奢華，只是品質要高。蓋這種豪宅有很多好處，以下我會一一說明。

蓋完以後，假如大家對台北熟悉的話，這塊地旁邊是什麼？吳興街那一批五十年的老公寓，基本上它是不耐震的。當我把房子蓋好以後，就把吳興街的那批人換進來，搬進耐震的豪宅，他們一定同意。之後再把吳興街的老公寓拆掉，用那塊地來蓋更耐震、低密度的建築物，再把鄰近的社區換進來。操作的概念大概就是如此。

台北只要有五個這樣的建案，二十年之內，可以把所有的老舊建築物全部淘汰掉，不但都市變漂亮，民眾的生命財產安全也能確保。我蓋出來的房子只要撥十分之一作為社會住宅，我就不需要另外再蓋社會住宅，它就涵蓋在裡面。國防部也不是白白提供土地，我可以用房子跟國防部換土地，這種做法在民間叫做「合建」。所以到目前為止我幾乎沒有花錢。政府花的第一筆錢，就是去蓋第一批房子的營造經費，是從住宅基金墊的，內政部營建署的住宅基金大概有三、四百億，所以我覺得墊得起。

還有更妙的一件事情是什麼？我們事實上做了一個非常詳細的財務試算，政府把這些事情全部做完以後，在不賠錢的狀況下，在101旁邊的豪宅，政府一坪賣80萬就打平了。隔壁賣多少錢？隔壁賣200萬。所以當政府手上有五個這樣的建案，請問房價是政府說了算，還是建商說了算？當然是政府說了算，等於是最高明的打房。這可能成為台灣20年來最大的振興經濟方案，也是創造就業機會的公共建設，一次解決掉所有的問題，而且經過財務試算，幾乎不需要花任何錢。

但是很遺憾地，我剛剛講的事情都沒有發生，因為這是我在行政院做的最後一次報告。報告完，過了三天，我就離開行政院了。行政院的決議是，從此不准再提防災型都更，以免引起民眾的恐慌。所以我蠻遺憾的，當台南永康發生大地震，我很遺憾的是，三年前就知道了！三年前這些資料都交到台南市政府，可是三年以來都沒有作為。雖然我不能說，假如三年前我們就開始進行台南的都更，永康就不會有人民傷亡，但是最起碼，人民傷亡會降到一個可控制的範圍。很遺憾地，我們錯失掉處理問題的golden opportunity（黃金時機）。

更遺憾的是，地震發生以後，行政院的每一個決議，就是我三年前建議他們的，那是不是現在就會執行了呢？不是的。這件事情過了以後，我請問你還有多少人記得台南的地震？大家都忘了，台灣人是非常健忘的，最後行政院就把台南地震後的重建全部丟給台南市政府。我可以向各位保證，台南市政府絕對沒有能力解決這個問題。更遺憾的是，我們從頭到尾沒有從過去的災難裡面得到任何的教訓，這才是我最憂慮的地方。

 

4. 災害潛勢圖是未來發展的根據

彭：以上談到災害潛勢圖與防災型都更，等於是您的baby，所以您在很多場合倡導這些概念。

李：嗯。

彭：但是很多聽眾朋友可能不知道，災害潛勢圖是怎麼做出來的？該怎麼來應用？以及防災型都更，除了您剛才講的吳興街，是不是防災型都更還包括水土保持、滯洪池，甚至海綿城市的概念？是不是也可以與我們聽眾分享？

李：好的。災害潛勢圖就是我上禮拜講的，把散在各種不同單位的災害，疊成一張圖，這叫做災害潛勢圖。它就會告訴你，我們有一堆人住在非常危險的地方，許多基礎建設在地質不穩定的地方。舉個簡單的例子，民國100年北二高走山，這個災害可能大家都還記得。

彭：是。

李：那一天沒有刮風沒有下雨，山卻滑下來，把幾部車給埋掉了。為什麼呢？因為高速公路經過順向坡，我們的土木工程師很厲害，就用地矛去拉山壁。但是我也是土木工程師，我可以告訴各位，地矛是有壽命的。所以我常常開玩笑，台灣人每個人都在算命，但我怎麼算得到，今天車子開出去，地矛的壽命到了，我就回不了家了？這就要靠災害潛勢圖。

過去沒有做出來，所以我們當然不知道。可是我做出來以後，下一步是什麼？我要公告它。政府一定要公告它，才有辦法取得法源。取得法源以後，其他部會才有辦法根據這張圖去做規劃。可是要公告這份資料，要根據什麼法源？就是上禮拜講的《國土計畫法》。

彭：是。

李：沒有《國土計畫法》，政府是沒有法源可以公告的。所以你會發現雞生蛋，蛋生雞，幾乎全部卡在一起。不過現在《國土計畫法》也過了，災害潛勢圖也做出來了，那就有條件進行下一步。

當然我已經不是內政部長了，很多人問我，我對新政府有什麼建議？我的建議就是，趕快把我們過去做的這些圖，讓它取得法律的效力，政府要訂出短、中、長期目標，比如訂一個二十年的目標，讓大家慢慢地把人口、產業移到比較安全的地方，也把基礎建設移到安全的地方。這些工程都需要二、三十年的工夫，而它的科學依據，就是災害潛勢圖，事實上都做出來了。

彭：是。

李：下一步就是我們要不要根據災害潛勢來規劃、來建設？當然這件事情絕對不容易。

彭：所以北、中、南、東的災害潛勢圖都做了？

李：都做了，全國都做好了。後續的工作絕對不容易，首先這張圖一公告，就有一堆意見跑出來。可是我覺得公務員也不要怕不同的意見，需要不厭其煩地讓大家了解。我也不認為台灣的民眾會無知，環保團體也不會蠻橫地阻擋，當大家把真相都講清楚的時候，後面就會很好做事。可惜的是，我過去在政府服務，我的經驗是什麼呢？大家都不願意把話講清楚，永遠從自己的觀點看問題，永遠不會有交點，導致永遠不會往前走。所以我們的政府一直在原地踏步，我想不只原地踏步，甚至還往回頭走，這才是最讓人擔心的事情。

 

5. 防洪海綿城市的聖經

李：剛剛您講海綿城市，什麼叫做海綿城市？海綿城市就是設計一個可以透水，可以吸水，可以保水的城市，這個叫做海綿城市。當防災型都更做完了，要進一步更新都市的時候，應該認知，我們的都市不能再用過去的方式建造了，要把海綿城市的概念擺進去。早在三年多以前，營建署就委託了台灣大學，花了兩年的時間做了一百多個水溝模型實驗，把海綿城市的設計規範做出來了。當初我們的如意算盤是，做完以後，假如我還在內政部當部長，就公告這本規範，公告以後它就會變成法律。

彭：是。

李：變成法律以後會發現什麼呢？我們的都市未來可以透水，可以吸水，可以保水，都市淹水問題解決，都市變漂亮，環境變好，甚至建商還賺錢，因為環境變好了，它的土地價格還會再增加。

我向各位報告，我們這兩年寫了這一本規範，我為它取了一個白話文的名字，叫做「海綿城市的聖經」，在國外引起很大的重視，中國大陸羨慕得不得了。我這次去美國，美國的紐奧良、路易斯安那、巴爾的摩等地，他們都知道應該做海綿城市，要做低衝擊開發，但是他們不知道設計規範在哪裡。當他們知道台灣的規範已經做出來的時候，一直問我，有沒有把它翻譯成英文？我說沒有，很抱歉，還是中文。

所以我們現在的問題是什麼？我們自己有了好的東西，自己並沒有appreciate（贊同）。政府並沒有把我認為過去還不錯的政見，繼續往前推，而是又回到傳統都市開發的概念。您知道傳統都市開發的概念，基礎建設的經費投資是非常大的，下水道系統非常昂貴。但是做了海綿城市的話，下水道的投資相對會少很多。所以我覺得，因應氣候變遷，當全世界都在談海綿城市的時候，台灣已經領先了，我們有一份大家都羨慕的海綿城市設計規範，但是我們沒有把它拿出來用，這是一個蠻遺憾的地方。

 

6. 中央地方分工問題，亟待解決

彭：是，這方面確實有很多我們要努力改善之處。不過剛才您提到根據災害潛勢圖分析，台灣土壤液化最嚴重的是台北、新北與台南，也提到台南永康一帶。

李：嗯。

彭：對於永康的復建，您說歸給地方政府來做是做不到的。

李：是。

彭：事實上，剛剛講的海綿城市或防災型都更，也不見得是地方政府可以完全執行的。所以這就涉及到整個國土規劃、利用，還有災害的防治，它必須是中央跟地方進行權責的分工，一起合作。

李：對。

彭：在目前的政治氛圍下，這件事可能是最不容易，但是又亟需解決的。甚至可說必須要做到。您怎麼看這個問題？

李：其實我是少數還有省府經驗的人。大家可能都不了解，1998年以前，台灣90%的政策與執行都在台灣省政府進行。當初幾乎每個縣市的重大規劃甚至重大的工程，都由省政府代為執行。可是1999年，不管是什麼原因，省政府被凍掉了。舉例來說，就像我們把四肢砍斷了，留了一個大大的頭。結果，後來很多規劃與工程，地方政府認為過去都是上面做的，中央政府認為過去都由下轄單位做好了。為什麼會有這種認知與執行的落差？因為中央政府一直是政策單位，從來不是執行單位。所以省府退場造成的落差，到了今天一直沒有補起來。

二十年過去了，你會發現什麼呢？發現莫拉克風災之後，太麻里溪遭到重創，但是太麻里溪是台東縣政府的縣管河川，中央政府很夠意思，三個月之內就撥了26億給台東縣政府。但當時中央忘了一件事情，台東縣政府的水利科只有四個人，科長抱著26億，連招標文件都寫不出來！我那時候在工程會當主委，工程會有同事告訴這位科長，你不把錢花掉，我就把你移送法辦。科長每天抱著錢在那邊哭，他就不曉得該怎麼辦。我最後跟我的同事講你不要嚇他，嚇他也沒有用，我最後去拜託台東的黃健庭縣長，告訴他這條河川不是台東縣政府有辦法處理的，趕快丟出去。最後是水利署的第八河川局進場，才把問題解決。

所以台灣人要很嚴肅地問自己一個問題：我們這麼小的國家需要23個縣市嗎？每個縣市政府都有能力解決自己的問題嗎？我告訴各位，我在縣政府待過，縣政府在做什麼？左手從中央把錢拿來右手花掉，沒了。你要叫他再多做一點事情，他也沒有錢，也沒有專業，也沒有人力。所以台灣除了一兩個老牌的直轄市以外，大部分的縣市政府根本沒有能力解決自己的問題。

實際上，台灣的政府運作非常沒有效率，這才是我們碰到的問題。但是這件事在政治上又非常敏感，幾乎沒有人願意去碰，可是你不碰這件事情，就會發現大家永遠都在各說各話，都憑自己政治的實力，所有的規劃與建設爭議，全部用政治角力來解決。

比如我們一直在談的「六都」，這個政策當初是怎麼形成的？基本上今天回溯來看，是有很大的討論空間，政治角力的痕跡很明顯。可是六都已經成立了，六都成立以後不叫「都」的地方全部叫鄉下，城鄉差距愈拉愈大，這就是我們的問題。六都的成立和行政院改組是衝突的，當時行政院請我去開會，陳沖先生那時候擔任副院長，我還沒有進行政院任職，我就請教副院長一個問題，我說我想先釐清一個狀況，中央到底是政策單位，還是執行單位？中央是政策單位的話，所有的東西全部下放，我們只負責政策。中央要是政策兼執行的話，所有的東西應該中央全部做好再交給地方。可是這點永遠沒有講清楚。

以我的水利專業來講，六都成立六個水利局，一個水利局兩百個人，水利增加了一千兩百個中高階文官。政府的員額不但沒有因為行政院改組而精簡，反而讓公務員膨脹了兩、三千人，這是第一個狀況。第二個，你會發現水利署第三河川局所做的事情，和台中市政府的水利局幾乎一樣。碰到的問題是什麼？平常搶資源，到了颱風天推責任。

所以今天必須很遺憾地講，我們要很嚴肅地看台灣的行政區劃，我們必須很專業地來談中央與地方到底要如何分工，如何鼓勵地方政府互相合併，回到日據時代幾個州的規模，假如有辦法回到那種規模，政府未來的運作就會相對簡單很多。

彭：好，我們非常高興能夠邀請到前內政部長、台大土木工程系的李鴻源教授來這裡討論國土規劃、管理、利用以及災害防治。李教授因為他的學養，還有豐富的從政經驗，所談的內容是從宏觀的角度看台灣的國土規劃及政府運作，特別剛剛談到中央與地方政府的權責與分工，李教授是語重心長，這也是為什麼李教授有一套很有名的開放課程，談「如何讓政府變聰明」。確實我們今天遇到的問題很多，不僅是單純的技術問題，而是政治與行政的問題。今天的節目就談到這裡，下個禮拜邀請謝英俊建築師和大家討論「都市更新與城鄉風貌」。《台灣的明天‧明天的台灣》，我們下週再會！