請聽前教育部長黃榮村，為您分析「少子化」如何影響台灣的人才培育和競爭力！

本集探討在十二年國民基本教育範圍內，也就是國中小、高中職的教育，如何受到少子化衝擊？過去教改的時空背景為何？到了現在，可能有哪些轉機？對高職教育產生哪些影響？

談到12年國教之下學生的程度，我們又可以採取哪些行動，來確保學生的學力？

 

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎收聽《台灣的明天，明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要探討的主題是少子化，先從台灣人口變化的趨勢，以及政府對少子化的因應政策談起，再延伸到少子化對家庭與社會的變遷，以及對學校教育體系的影響。今天我們非常高興邀請到教育部黃榮村前部長，到我們這個節目來討論少子化對中小學、對大學的衝擊，以及各級學校如何因應少子化的來臨。黃部長歡迎您到我們節目中來。

來賓黃榮村前部長（以下簡稱黃）：謝謝主持人還有聽眾朋友。

彭：黃部長是在2002年2月到2004年5月之間，擔任教育部長。2005年8月到2014年2月，擔任中國醫藥大學校長。目前擔任高教評鑑中心董事長。此外，黃部長也曾經擔任行政院的教育改革審議委員，參與民國83年到85年教改會的工作。他也受邀擔任民國101年到102年教育部人才培育白皮書的指導委員，並且兼任國民教育組的召集人。所以黃部長對我國各級學校的教育不僅有全盤而深入的了解，而且有豐富的行政經驗。

 

1. 回顧少子化對教育的衝擊

我們都知道少子化的來臨，已經對中小學的教育現場造成很大的影響，而大學也因為逐年招生不足，開始引發所謂轉型、整併或退場的問題。尤其明年大學的新生生源會大幅降低，因為在1997年出生人口有32.6萬人，在1998年出生人口降到27.1萬人，足足減少5.5萬個。1998年出生的嬰兒，在明年就要進入大學，所以少子化會對明年大學的招生跟未來的辦學帶來很大的衝擊，連帶造成社會的問題。

所以，討論少子化這個議題，我們勢必要討論它對各級學校的衝擊，以及各級學校如何因應。更重要的是我們要討論，如何維持教育品質跟提升學生的競爭力。黃部長，我們知道少子化的來臨，不只讓明年的大學招生遭受很大的衝擊，事實上在中小學的教育現場，已經產生了很大的影響。

黃：是。

彭：能不能請您回顧或檢討一下，目前中小學現場的教育，怎麼樣受到少子化的影響？

黃：因為我已經不在第一線現場工作，所以我看這個問題，基本上是從一個比較概念式的方式來接觸的。我們的少子女化大概開始於民國87年，我想過去幾週薛承泰教授也做了整體人口狀況的分析。民國87年開始總生育率下降，本來每一年差不多都維持在32萬名左右的新生兒，從那一年忽然就開始下降。目前已經影響到高三了，因為民國87年出生的嬰兒，現在年紀是17、18歲，剛好念到高三。

彭：對。

黃：所以真正講少子化的影響，雖然明年開始影響大學，但是前面幾乎快18年，影響的是中小學。幼稚園跟托兒所的部份，我們暫時不提它，就從小學談起。可以這樣講，因為生育率迅速下滑，越往下的累積效應越嚴重，因為像小學一年級，幾乎已經累積18年了。

這樣累積的結果是什麼呢？可以說，我們的小學本來有100%的容量，可以容納相當數量的學童，滿足他們的教育需求，但是現在學童差不多少掉了1/3。所以，例如空校舍的問題，大概最多就是發生在小學，這是第一個現象。

回顧民國83年，台灣有一個民間教改團體叫做410教改行動聯盟，去年大家都在慶祝或者是檢討，說台灣教育改革20年，到底辦得如何？就連行政院的教改會，都是因應民間的410教改行動聯盟，而設置推動教改的審議委員會。

所以真正講起來，教改是從民國83年開始。那時候民間提倡四大訴求，其中一個很重要的訴求就是小班小校，因為那時候有的學校，尤其是國小，班級規模非常大。我舉個例子，那時候的老松國小，號稱是全世界最大的小學，人數最多的時候超過2萬人。但是你現在看看這個老松國小，因為後來學校慢慢增設，還有少子女化，結果老松國小已經變成一所小學校了。

彭：好像剩下幾百個人而已。

黃：不到1000人，所以退縮的速度非常驚人，衍生一些問題：比如說很多學校就空下來了，空下來的校舍怎麼處理呢？還有更實際的，在學生變少了以後，老師的教育方式是不是跟著改變？我想這是我們必須討論的。

 

2. 從台灣的教育哲學看少子化

彭：是，所以發生在中小學的問題包括有：減班，在偏遠地區還有廢校的問題，衍生出學校整併的問題，凡此種種，都早就已經發生。也因為少子化造成減班的關係，很多中小學專任老師的編制因此降低了，但人力調度問題一時解決不了，課還是要有人教，就造成學校任用許多代課老師，不聘專任老師等等，這對我們的中小學教育，已經產生了一些負面的影響。您怎麼看這個問題？

黃：台灣的人才培育過程裡面，尤其對中小學主張的更清楚，因為大學基本上是國際性的，比較沒有辦法發揮特殊的教育哲學，大學是國際性的，必須要在國際的脈絡裡去經營。但是中小學，事實上它牽涉到一個國家如何做國民的人才培育，最正面的一個哲學是說要因材施教，這有點是孔老夫子的理論，其實到現在還是很受尊重的一個理論。所謂因材施教，有時候用不同的講法叫做多元揚才，就是我們要多元的發展，我們要把每一個人的才具帶上來，這是最正面的理念，我們希望對所有的學生都因材施教。

但是在台灣，又有非常特殊的「公平正義」的傳統，所以又形成了一個所謂負面的、消極的保障標準，就是要常態編班，在國民中學尤其如此。另外要保留聯考制度，大家覺得這樣做會符合公平、正義的需求。此外，也很重視城鄉差距的弭平。所以在公平正義的考量下，我們中小學的辦學方式都比較重視egalitarian，就是平等化的教育。

在這個狀況底下，因為少子化，機會來了。對常態編班來說，班級人數就可以變少了，比較好帶了，以前常態編班人數太多很難帶的，現在變小了可以比較好帶。那怎麼樣來因材施教，這個可能是我們當前比較重大的問題。

彭：黃部長您這樣提，是不是意味著：過去教改推動的小班小校，期待把資源真正落實在學生的教育上面；隨著少子化的來臨，這個訴求與希望好像自動地完成了！不知道是不是有這樣的情形？

黃：看起來是有這樣的狀況。所以，有時候社會上很多人責怪說，早知道少子女化會自動造成小班小校，以前就不要花那麼多錢去建更多的學校，來疏解就學的人潮。

彭：是。

黃：話是這樣講沒錯，事後之明這樣來看是可以講得通。但是，教改提到增加學校，都是在民國87年以前，非常需要教育資源的時候講的話，因為以前的台灣教育投資實在是太低了。現在教育預算佔GDP已經超過6%，當年，其實只有2%-3%左右。

以前的淨在學率，尤其進大學的，只有不到20%。我講的是差不多20幾年前的狀況，現在當然是超過70%。那在更早期我們念書的時候，恐怕大學生連8%都沒有，所以事實上它是一直在變。現在的問題是說，民國87年開始總生育率下降，我相信世界上、或台灣沒有一個人口學家，他敢說他事先有辦法預測台灣人口會下降，所以教改這件事情其實不是那麼容易的。事後來看，當然覺得好像不必花那麼多精神，人口減少，自然班級人數就會下降。不過對台灣來講，就民國87年以前的規劃者來說，好像也未必會是這麼一回事，這是我第一點看法。

 

3. 從常態編班理念出發，分析教育現場

第二點我剛剛曾經談到，就是說過去台灣因為又要常態編班、又要因材施教，會碰上一些困難。尤其是國中，這個狀況特別明顯。當時，高中比較沒有這個狀況，那是因為我們有聯考、聯招的制度。

彭：是，有點像是以能力分校。

黃：對，高中不是常態編校，是能力分校，所以沒有人會想在高中再去做能力編班。但是在國中，以前卻很難做，常態編班實在很難做。因為常態編班要把不同能力的學生混在一個班，老師要照顧不同程度的學生，同時又要多元揚才、因材施教，事實上是很不容易。以前班級大，學生人數多，那就更困難了。

彭：是。

黃：所以很多學校，尤其是中南部學校，都暗度陳倉要做能力編班；其實北部也不是沒有，只是比較不明顯而已。一面要常態編班，一面要多元舉才或因材施教，這兩個觀念本來就是有點矛盾的，你要在這個矛盾裡面取得均衡，並不是那麼簡單。假如這個班越大，就越困難。

現在呢，因為少子女化自然讓班級變小，師生比就變的比較好。一個老師平均只要面對較少的學生，就比較有時間去好好的照顧每一個人；每一個學生的面貌，在老師的心目中就變得比較清楚了。以前一班那麼多人，連面貌都不是很清楚，這樣不是很好。所以現在應該有一個機會，讓我們加以調整。

但是現在因為少子女化，也產生了一些問題。本來，假定教師員額不變，我們可以藉機調整教學方案，達到剛剛講的小班小校。但現在很多地方由於少子女化，教師的員額也變少。因為機會變少了，各大學的師資培育訓練就大幅萎縮。我當年還當過臺大師培中心的主任，是創辦中心的第一任主任，那時候，十幾個人來考才能夠上一個，現在就更困難了。

而且外面流浪教師累積越來越多，內部的代課老師也變多了，像這些不同的師資來源，有的已經慢慢脫離現場的需求，而且已經運作好一陣子了。要如何重整、訓練，弄出一些我們叫做protocal就是訓練的套案，我們應該再研議。尤其我們過去已經知道台灣有一個現象，小學辦的最好，因為沒有升學壓力。

彭：對。

黃：然後國中就辦得很辛苦，因為要考基測；高中職辦得也很辛苦，因為要大學聯考。所以我們辦得最好的，其實是小學多元發展，都沒有常態編班被扭曲的問題，只有因材施教和多元揚才的問題需要解決。但是到了國中，問題產生了，因為要升學，很明顯看到一些科目是有「雙峰分配」的，英語跟數學是最嚴重的，城鄉差距最嚴重，社會經濟地位造成的成績差距也很嚴重。在TIMSS（國際數學與科學教育成就趨勢調查）這項數學跟科學教育的跨國測驗，50幾國的比較裡面，我們數學跟科學的成績幾乎都是前三名，全世界前三名哦，但是我們的分散度偏高。

彭：標準差很大。

黃：對，標準差很大。就是說好的學生好的不得了，差的也是不得了。這個結果，就表示說我們在常態編班裡面，沒有辦法守住因材施教的原則，才會發生這些情況。結果就是，一個班裡面某些學生變成陪讀了，被放棄了，這樣很不好。那現在因為班級小了，也許因材施教的機會就變多，只是師資的員額與訓練一定要跟上才行。

 

4. 少子化與12年國教同時來臨，如何找到轉機？

彭：剛才您談到在少子化的趨勢下，您在國中小的教育現場所看到的一些現象，我們政府剛好在去年推動所謂的12年國民基本教育，少子化再加上國民基本教育，同時在我們的教育體制內發生，您怎麼看12年國教呢？事實上去年推動12年國教的時候，外界的聲音很多，包括配套不足，匆匆上路，很多的共識沒有形成等等，可是畢竟這個制度已經形成了。所以在少子化的情況下，怎麼樣推動12年國教，才會有比較好的成效呢？

黃：我想12年國教的優劣點，我們就不在這裡談了。只是說，12年國教跟9年國教的不同其實是非常清楚的。9年國教是沒有再分，意思是分成一般國中或是技職國中，沒有這種東西，都是一體的。所以9年國教的課綱，都是訓練基本能力，像國英數這些科目。

但是12年國教，因為我們的技職體系太大，高中跟高職要合流，以目前的狀況是不太可能的，所以它跟9年國教的性質很不一樣。因此，我們要非常注意，如何在施行12年國教的時候，好好的把高職的功能發揮出來，然後把高中的品質提升。這裡我們可以看到兩個機會，第一個是免學費。當然，免學費帶來的問題，就是這個錢沒辦法直接拿去用在教育上面。不過另一方面，免學費也不是完全沒有好處，它對技職跟私校帶來很大的幫助，等於補助學生進入這些學校就讀。而且很重要的是，它讓很多技職跟私校，在少子女化的時候沒有提早退場。不像大學，因為沒有這種學費的補助，大學馬上面臨退場問題了。

彭：是。

黃：現在高中職就沒有這種問題。國中小為什麼也沒有這種問題呢？因為國中小基本上是政府辦的，在這方面經費比較沒有問題。所以在這種狀況下，既然已經免學費，我們應該對技職跟私校多做一點要求，來做課程上的改進。我舉個例子，像現在大家都很重視高職，而且高職也慢慢又取回一片天，我覺得這是很好的跡象。

對於高職的教育，我們一直在講學用怎麼樣結合，師法國外的經驗，大家都喜歡談德國的雙軌職訓，雙軌職訓就是學生有一半時間在民營的工廠，一半時間在公營的學校。如果我們也要推動，主要是在高職來進行，所以應該可以趁這個機會，在編訂課綱的時候，來想想看高中跟高職的Literacy（讀寫能力），在國英數這些科目的標準，是不是可以不一樣？還是說一定要一樣？另外，還有高職生的professional skills（職業技能），就是技職的專業要訓練到什麼程度？是否應該真正仿效德國的雙軌職訓？把這些問題釐清。

彭：所以在12年國教下，對高職教育是一個危機，但可能也是一個轉機。

黃：也是一個轉機。

彭：其實實施12年國教之後，很多人都擔心學生的競爭力會因此下降，因為免試升學的關係，少掉了競爭性，同時也降低了學生努力的誘因。

黃：12年國教雖然對很多人帶來困擾，不過現在我們從正面看的話，它也是一個轉機。比方剛剛講高職，我們可以坐下來談，好好把雙軌職訓建立起來，而且最好跟產業界密切結合，這是第一點。

 

5. 透過國際化測驗，掌握學生的學力

第二點，在高中的部份，經過這種不同的入學方式，很多人也會擔心，是不是學生的學力會下降？以前在推九年一貫課程的時候，也發生過這種情形，大家也在擔心，所以我們一定要去監視。我們以前國中是靠TIMSS，進行跨國的學力比較與測驗，包括50幾國的比較。因此，現在我們也已經參加高中的TIMSS，高二的時候就參加，現在連小學我們都參加了。所以這是十二年一貫的，小學、國中跟高中，我們都可以做學力的檢測。

我們真的要好好檢視這些資料，尤其是我們的數學跟科學教育，因為這部份是要連接到大學的。不能說12年國教只跟底下的9年連接，不跟上面的大學連接，這是不行的。但是大學它基本上是國際性的，要求大學自己降低水準，來配合國內的高中程度，這是不可能的。所以你一定要考量科學教育上，怎麼樣跟大學的水準得以連接。當然除此之外，還包括語文與其他，這些領域都可以透過檢測來掌握成效，甚至改善課綱與教法。

彭：就是透過國際的檢測，讓我們可以了解到，實施12年國教之後我們學生的程度，特別數學跟科學的程度，是不是因此而下降。

黃：而且最好不要說所學的東西，到時候連不上大學的需求，導致脫節。

彭：所以這是在實施12年國教制度下，我們要非常注意的。

黃：是。

彭：我們很高興今天能夠邀請到教育部前部長黃榮村部長，討論在少子化的衝擊下，中小學的因應，以及12年國教在少子化的情況下如何來推動。特別談到高職和高中有不同的因應方式，以及如何透過學力的檢測確保學生的競爭力等等。下個禮拜我們還要請黃部長跟我們探討，在少子化下，大學教育如何來因應？如何提高我們高等教育的品質，提升學生的競爭力？《台灣的明天‧明天的台灣》我們下週再見。