「少子化」是台灣面臨的重要課題，因為「少子化」將影響台灣未來勞動力規劃、產業發展方向，更影響台灣人才和國家競爭力。

本集特別邀請前行政院政務委員，曾主持《人口政策白皮書》修訂的台大社會系薛承泰教授，為您分析臺灣人口變遷的趨勢，及政府的因應政策。

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎收聽《台灣的明天，明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的議題是少子化，會先從台灣人口變遷的趨勢，以及政府對少子化的因應政策談起，再延伸到少子化對家庭與社會變遷，以及對家庭教育體系的影響；並且討論在少子化的趨勢下，未來勞動力的規劃，產業的發展方向，以及如何強化人才培育，進而提升國家的競爭力。這個議題我們所邀請的第一位貴賓，是台灣大學社會系的薛承泰教授，他目前也主持台大兒少與家庭研究中心，薛教授您好。

來賓薛承泰教授（以下簡稱薛）：主持人、聽眾朋友大家好。

彭：薛教授長年關注台灣人口的變遷，以及對家庭、教育、社會各個層面的影響，20年前，當「廣設高中大學」口號出現的時候，他就開始提醒教育擴張不能忽略人口的因素。他曾在93年到95年擔任臺北市政府社會局局長，98年2月到102年2月，入閣擔任行政院的政務委員，負責督導社會福利與勞政的重要政策的制訂，以及法案的修訂與立法，其中人口政策主要也是由他來協調。

他也負責主持102年7月發佈的《人口政策白皮書》的修訂，對少子化以及高齡化的問題，還有政府各項因應政策有完整的瞭解，而且有許多精闢跟獨到的見解。薛教授，少子化現在在台灣已經是大家都知道的重要議題，也是一個國安層次的問題，而且台灣婦女的生育率可能是世界最低的。當然這個是其來有自，我們知道有一個人口變遷的趨勢。您在人口議題上面，不僅在學界進行研究，而且實際上在政府機構任職，有真正實務的經驗，是不是先幫我們分析台灣這幾年來人口變遷的趨勢。

 

1. 台灣人口變遷的自然調節

薛：我想大家都知道，一個國家政策的制訂，它的對象就是人。那麼「人」在改變，當然會影響到整個國家政策發展的方向，乃至於因為人的改變，人口結構會不一樣，包含我們所知道的年輕（幼年）人口、勞動力人口、老年人口，這樣的一個組成，隨著時間會改變。這種改變，當然會影響到整個台灣的經濟發展，乃至於社會各方面的發展。

這些年來，至少最近這五六年來，報章媒體雜誌談論到人口，會比過去要頻繁得多，大家都以為是最近這些年來台灣生育率下降了，人口開始老化了。其實不然，以台灣生育率下降，我們簡稱叫做人口的少子化，或者少子女化，這個趨勢早就開始了。在民國40年的時候，我們在那個時間點，一位婦女平均可以生七個小孩，我想在民國40幾年出生的人，兄弟姐妹差不多就是一個籃球隊，一個籃球隊是5個，甚至有的人家裡是一個棒球隊，是9個。所以很多家庭的孩子數目都在5個到9個之間。我也是民國40幾年出生的。

彭：我們都差不多。

薛：那一個階段也叫做戰後嬰兒潮，所以我們在那個時間點，當時台灣的生育率在世界上幾乎是最高的。就是民國40年每位婦女平均生7個，但是從那個時候開始，它就下降了。為什麼下降呢？道理很簡單。以前為什麼多生？是因為在那個年代，父母親沒有把握把每個小孩都養活、都養大，因為當時生育的爸爸媽媽，當他們被生下來的時候，那時候的衛生條件不是那麼好，嬰兒死亡率也高，所以他們的兄弟姐妹有些可能沒活下來。因此，當他們自己成為父母親的時候，就會多生。可是因為台灣進步的很快，當這些小孩子生下來之後，五年十年過去了，父母驚喜地發現：怎麼都活了？所以他自然而然會調節，就不會生那麼多了；此外家裡的空間也不夠大。

彭：跟我們當時是農業社會，是不是也有很大的關係？

薛：當然，農業社會父母一定會多生，但是不一定能養得活嘛。

結果養活了，房子就是這麼大，你也住不下了，而且這個現象是過了五年、十年慢慢浮現的。台灣的父母親，可能以前從還不到20歲，一直生到40歲。可是到了後來，生到30幾歲的時候，發現小孩子五六個都活了，自然就不需要再生了。所以剛開始台灣生育率的下降，從民國40年到50年，有一二十年的時間是一個自然的調節。

 

2. 加速少子化趨勢的政策與社會因素

但是當民國50幾年、60幾年的時候，台灣發生兩件事情，一個是家庭計畫出來了，另外是延長義務教育為九年。這些政府的政策跟制度的改變，尤其教育的延伸，會讓生育率從5個又往4個、3個往下走，當然這樣的發展，也促成台灣整個社會的轉型，包含我們講的現代化。這個現代化最主要講的是「都市化」，就是開始有鄉下的年輕人來到都市裡面工作；另外一個是「工業化」，職業開始改變。一旦發生這樣的改變，接下來就是小倆口結婚了，因為大家是從各地過來就業，結婚了，住在都市裡頭就不可能多生，所以從那個時間點起，台灣的生育率就持續地下降，一直下降到西元2000年。在西元2000年，那時候一位婦女大概只生1.68個，儘管已經降了這麼多，1.68的生育率跟西方工業國家比並不算低。

彭：民國五六十年，當時推動了所謂的家庭……

薛：家庭計畫。

彭：家庭計畫。當時的口號是「一個孩子不嫌少，兩個孩子恰恰好」，但實際上到最後是變成低於一個，2010年甚至低於1.0。就是一對父母親平均生不到一個孩子。

薛：我們最低的時候是民國99年，2010年，那一年正好也是虎年。更重要的是，那一年正好台灣經歷全球的金融大海嘯，所以那一年破底，也是全世界最低，0.9是最低。但是台灣成為世界最低之列的時間點，並不是從民國99年開始，而是在民國92年，西元2003年的時候，那時候一位婦女只生1.23個，就已經被聯合國列為最低生育率國家之列。

彭：可是我看了人口改變的趨勢。我覺得有一個很重要的分水嶺是1997年跟1998年，1997年生了32萬多，1998年只有27萬多，少了五萬五千多個。這些1998年出生的人，剛好在2016年，就是明年要上大學，一下子少了五萬五千多個學生的來源。

薛：對。

彭：當時就已經是一個警訊，1998也是虎年會偏低，後來雖然稍微升高一點，但2000年千禧年之後還是逐年降，一直降到您剛剛講的，到2010年只有16萬多。

薛：166886位，真是破底了。

彭：是，所以人口變遷最顯著的議題就是少子化，對台灣整體家庭跟社會的影響帶來很大的衝擊，可能變成所謂的海嘯。

薛：我們曾經歷過金融海嘯，那麼我們也即將經歷人口海嘯，或者講人口震盪。我們現在生的少，大家都以為我們人口在減少了，其實還沒有，我們現在每一年生的少，像去年生了21萬，比想像中好一點，但是呢，我們死的更少。也就是說，即便這些年來的平均生育量，每年就是20萬上下，但是死亡人數，一年大概就是15萬左右。所以我們人口還是增加的，只不過增加的趨勢在減緩，大概在兩三年之後，出生跟死亡才會一樣多，才會開始進入所謂的人口負成長。所以台灣人口目前還在增加，我們現在兩千三百四十幾萬人，恐怕會增加到兩千三百六十萬左右，才會開始減少。

彭：這個負成長，好像預計是發生在2022年左右。

薛：我們可以這樣算，如果只看出生和死亡人數的話，大概是在未來兩三年就會負成長。如果把移民拉進來算，那時間就會往後一點。

 

3. 問題的關鍵：老年人口比例增加太快！

彭：這樣的發展，其實也意味著另外一個現象的發生，就是人口高齡化。

薛：是。

彭：因為少子化伴隨著還有一個高齡化的影響，可能對未來社會很多的福利政策都產生很大的效應，也是需要考量的因素。所以我們在討論少子化議題的時候，高齡化的因素也必須同時考慮。

高齡化在台灣演變的趨勢是非常快速的，對台灣未來社會的影響，重要性恐怕不比少子化差。薛教授是否就這個部份跟我們分享一下？

薛：確實剛剛主持人也提到台灣整個人口的變遷，談到生育率下降的趨勢。那麼高齡化是什麼呢？高齡化除了我們所知道老人人口越來越多，代表數量的多，還包括老人的比例增加。同時也看到了老人裡頭，多的不是65歲70來歲，增加較多的是80歲、90歲、甚至100歲啊！你知道老人人口增加最快的是「老人中的老人」，我們叫做「老老人」。所以對這些老人的醫療、照顧、健康等方面的議題，就變得很重要了。

為什麼會有人口高齡化？除了前面所談到，因為生育率的下降，當然會凸顯老人人口比例的增加。除此之外，台灣的平均壽命，正確的說法叫做平均餘命，一直在延長。我想各位聽眾可能很難想像，在一個世紀之前，台灣的平均壽命：男性34歲，女性38歲。我們現在男性大概是77，女性大概是83，翻了兩番，這是代表台灣的進步。其實人類的壽命越來越久，是人類空前的成就，但這個成就必然要付出代價。代價是什麼？就是人需要養啊，要有人照顧。不只是在台灣，在全世界所謂的先進國家都面臨這個人口老化的議題。

彭：都已經發生了。

薛：對，而且台灣事實上人口老化的程度還遠不如歐盟。歐盟現在平均老人占總人口大概17%，台灣以最近的數字來看，大概就是12%。日本多少呢？以去年來講，日本去年就超過25%。

彭：這個早就是超高齡的社會了。

薛：對，這是根據WHO國際衛生組織的定義，當65歲以上的人口占總人口達到7%，叫做步入「高齡化社會」，台灣在民國82年的時候就開始步入高齡化的社會。當老人人口占到總人口的14%，7%乘以2為14%，叫做「高齡社會」，那麼台灣還沒有到高齡社會。

彭：好像再兩三年就會到。

薛：差不多，未來三五年之內就會進入高齡社會。通常高齡社會到達的時候，老人人口不管是數量或比例，都會超過所謂的幼年人口，幼年人口指的是15歲以下。

彭：是。

薛：這個就是我們即將面對的狀況。所以我們常常說，少子化也好，高齡化也好，這個趨勢其實不稀奇，西方國家早就發生。但對台灣來講，我們的特色是我們的「速度」！生育率的下降，或者是從現在開始到未來二三十年的高齡化，這兩者的速度，都比西方國家快的多。這就讓我們政策上面的因應，有點措手不及，所以不能等到問題發生再來做，那絕對會天下大亂。

彭：是，我讀過一個數據，某些西方的國家步入高齡化，他們大概花70年還是多少的時間達到，但是台灣在30年之內就……

薛：以法國為例，法國從一個「高齡化社會」步入到「高齡社會」，足足花了115年，但在台灣，大概只需要24年。

彭：所以我們改變的速度太快了。

薛：步調太快了。尤其是從「高齡社會」轉到「超高齡社會」，超高齡社會是指老人占總人口20%，台灣大概在2025年就會到達。換言之，從高齡到超高齡台灣只需要7到8年，這恐怕是全世界最快的，韓國的情形跟我們很像。

彭：不過我們要提出抗議，因為現在的醫療水準這麼好，而且我們整個工作型態改變了，65歲叫做老人的這個定義，其實可能以後也會重新檢討。

薛：對。但是就算改變定義，也不會改變事實。

彭：就是說台灣預定在民國114年，65歲以上人口會超過20%。

薛：20%，就是步入超高齡社會。

彭：我在很多您發表的文章跟言論上，曾經看到，您說其實人口數的影響，不如人口結構的影響來的大。

薛：是。

彭：您能不能對這個部分多做一點說明？

薛：大家都知道，台灣2340萬人口住在36000平方公里的土地上，我們的人口密度確實蠻高的，每平方公里會超過640人。與全世界超過1000萬人口的地區來做比較，我們是僅次於孟加拉，但是剛剛講過，台灣到目前為止我們人口還在增加。

彭：是。

薛：只是增加速度越來越慢，馬上會從零成長降為負成長。這個趨勢即便政府再怎麼鼓勵生育，拉不回來此趨勢，只不過會讓負成長的時間晚一點到，換言之，就是讓人口老化的速度減緩一點。也就是說台灣未來這些年，我們在數量上改變不大，我們今年2340萬，未來這幾年可能到2360萬，然後就開始負成長，慢慢又回來了。估計到2050年，台灣大概只剩下可能1800萬左右的人口，趨勢是會朝那個方向走。所以數量對我們來講，就是你今天再怎麼鼓勵生育，就是多那麼幾個人，相對來說影響程度比較不重要。

但是呢，我們看到台灣從步入高齡化在民國82年，到高齡社會可能是在107年或者108年，然後到超高齡社會是民國114年，這個速度太快了！它所代表的是人口的組成，就是老年人口所占的比例增加太快。所以我們在未來這幾年所面對最大的壓力是因為人口組成，也就是人口高齡化的速度，給我們帶來的壓力超過於人口數量的改變。

 

4. 政府的因應措施

彭：您在政府服務這一段期間，我知道政府其實採取很多的因應措施，您能不能幫我們稍微說明一下？

薛：人口的趨勢不是突然發生的，而是它早就存在。所以我在2008年幫忙撰寫《政策白皮書》，就把人口政策跟勞動部份、社會福利、教育等，都結合在一起。因此，從2008年之後就開始，我相信大家聽到人口議題大概從那個時間開始，在此之前政府雖然也有措施，主要在社會福利、在衛政都是一般性的；但是，一直缺少因應我剛剛講那個趨勢的「特別措施」，有的話大概都是從2008年之後才推出來的。

比方說大家都知道，我們今天不管是勞工或者是軍公教，育嬰假有兩年。重點是，爸爸和媽媽各可以請六個月育嬰假，而且會有七成薪。還有，今天養5歲以下的小孩，如果家庭收入比方說綜所稅在20%以下，你還可以有一些減免。當然更不用說，在育嬰方面我們對保姆的補貼，這個政策實施蠻久了。另外我們還開始實施「青年安心成家政策」，讓年輕人買房子可以無息貸款，一生可以有兩次機會等等。這些多是在2008年之後推出來，但是說實話，時間真的有點太晚了，因為我剛剛講過，台灣在西元2003年總生育率早就已經低於1.3，也就是過了超低生育率的門檻，2008年推動這些政策，已經遲了超過五年了。以西方國家的經驗來說，生育率低到1.3以下，做很多事情的效果就會比較差一點。

彭：因此對少子化的趨勢，政府還是應當要採取措施，但是顯然先前採取措施的時間還是有些晚，效果也不是馬上可以看到的。

薛：通常需要投入很多的錢，時間也得拉的比較長。但是台灣現在目前的財政狀況，好像不太容許你投太多的錢。最重要的是，我們應該更早，大概十年之前，就要開始做這個事情。

彭：是，我們今天很高興能夠邀請到台大社會系的薛承泰教授，來這裡跟我們分析台灣人口變化的趨勢，特別是少子化與高齡化兩個重要的因素，以及政府因應少子化重要的措施。下個禮拜一，同一時間我們要繼續請薛教授來跟我們討論，少子化對未來台灣的家庭跟社會型態變遷的影響。今天的節目我們先進行到這裡告一個段落，《台灣的明天‧明天的台灣》我們下週再會。