09:00~10:00
寶貝摩天輪
主持人: 彭宗平
2015/04/20
20:26
「少子化」是台灣面臨的重要課題,因為「少子化」將影響台灣未來勞動力規劃、產業發展方向,更影響台灣人才和國家競爭力。
本集特別邀請前行政院政務委員,曾主持《人口政策白皮書》修訂的台大社會系薛承泰教授,為您分析臺灣人口變遷的趨勢,及政府的因應政策。
主持人彭宗平教授(以下簡稱彭):
歡迎收聽《台灣的明天,明天的台灣》,我是彭宗平。我們這一季要討論的議題是少子化,會先從台灣人口變遷的趨勢,以及政府對少子化的因應政策談起,再延伸到少子化對家庭與社會變遷,以及對家庭教育體系的影響;並且討論在少子化的趨勢下,未來勞動力的規劃,產業的發展方向,以及如何強化人才培育,進而提升國家的競爭力。這個議題我們所邀請的第一位貴賓,是台灣大學社會系的薛承泰教授,他目前也主持台大兒少與家庭研究中心,薛教授您好。
來賓薛承泰教授(以下簡稱薛):主持人、聽眾朋友大家好。
彭:薛教授長年關注台灣人口的變遷,以及對家庭、教育、社會各個層面的影響,20年前,當「廣設高中大學」口號出現的時候,他就開始提醒教育擴張不能忽略人口的因素。他曾在93年到95年擔任臺北市政府社會局局長,98年2月到102年2月,入閣擔任行政院的政務委員,負責督導社會福利與勞政的重要政策的制訂,以及法案的修訂與立法,其中人口政策主要也是由他來協調。
他也負責主持102年7月發佈的《人口政策白皮書》的修訂,對少子化以及高齡化的問題,還有政府各項因應政策有完整的瞭解,而且有許多精闢跟獨到的見解。薛教授,少子化現在在台灣已經是大家都知道的重要議題,也是一個國安層次的問題,而且台灣婦女的生育率可能是世界最低的。當然這個是其來有自,我們知道有一個人口變遷的趨勢。您在人口議題上面,不僅在學界進行研究,而且實際上在政府機構任職,有真正實務的經驗,是不是先幫我們分析台灣這幾年來人口變遷的趨勢。
1. 台灣人口變遷的自然調節
薛:我想大家都知道,一個國家政策的制訂,它的對象就是人。那麼「人」在改變,當然會影響到整個國家政策發展的方向,乃至於因為人的改變,人口結構會不一樣,包含我們所知道的年輕(幼年)人口、勞動力人口、老年人口,這樣的一個組成,隨著時間會改變。這種改變,當然會影響到整個台灣的經濟發展,乃至於社會各方面的發展。
這些年來,至少最近這五六年來,報章媒體雜誌談論到人口,會比過去要頻繁得多,大家都以為是最近這些年來台灣生育率下降了,人口開始老化了。其實不然,以台灣生育率下降,我們簡稱叫做人口的少子化,或者少子女化,這個趨勢早就開始了。在民國40年的時候,我們在那個時間點,一位婦女平均可以生七個小孩,我想在民國40幾年出生的人,兄弟姐妹差不多就是一個籃球隊,一個籃球隊是5個,甚至有的人家裡是一個棒球隊,是9個。所以很多家庭的孩子數目都在5個到9個之間。我也是民國40幾年出生的。
彭:我們都差不多。
薛:那一個階段也叫做戰後嬰兒潮,所以我們在那個時間點,當時台灣的生育率在世界上幾乎是最高的。就是民國40年每位婦女平均生7個,但是從那個時候開始,它就下降了。為什麼下降呢?道理很簡單。以前為什麼多生?是因為在那個年代,父母親沒有把握把每個小孩都養活、都養大,因為當時生育的爸爸媽媽,當他們被生下來的時候,那時候的衛生條件不是那麼好,嬰兒死亡率也高,所以他們的兄弟姐妹有些可能沒活下來。因此,當他們自己成為父母親的時候,就會多生。可是因為台灣進步的很快,當這些小孩子生下來之後,五年十年過去了,父母驚喜地發現:怎麼都活了?所以他自然而然會調節,就不會生那麼多了;此外家裡的空間也不夠大。
彭:跟我們當時是農業社會,是不是也有很大的關係?
薛:當然,農業社會父母一定會多生,但是不一定能養得活嘛。
結果養活了,房子就是這麼大,你也住不下了,而且這個現象是過了五年、十年慢慢浮現的。台灣的父母親,可能以前從還不到20歲,一直生到40歲。可是到了後來,生到30幾歲的時候,發現小孩子五六個都活了,自然就不需要再生了。所以剛開始台灣生育率的下降,從民國40年到50年,有一二十年的時間是一個自然的調節。
2. 加速少子化趨勢的政策與社會因素
但是當民國50幾年、60幾年的時候,台灣發生兩件事情,一個是家庭計畫出來了,另外是延長義務教育為九年。這些政府的政策跟制度的改變,尤其教育的延伸,會讓生育率從5個又往4個、3個往下走,當然這樣的發展,也促成台灣整個社會的轉型,包含我們講的現代化。這個現代化最主要講的是「都市化」,就是開始有鄉下的年輕人來到都市裡面工作;另外一個是「工業化」,職業開始改變。一旦發生這樣的改變,接下來就是小倆口結婚了,因為大家是從各地過來就業,結婚了,住在都市裡頭就不可能多生,所以從那個時間點起,台灣的生育率就持續地下降,一直下降到西元2000年。在西元2000年,那時候一位婦女大概只生1.68個,儘管已經降了這麼多,1.68的生育率跟西方工業國家比並不算低。
彭:民國五六十年,當時推動了所謂的家庭……
薛:家庭計畫。
彭:家庭計畫。當時的口號是「一個孩子不嫌少,兩個孩子恰恰好」,但實際上到最後是變成低於一個,2010年甚至低於1.0。就是一對父母親平均生不到一個孩子。
薛:我們最低的時候是民國99年,2010年,那一年正好也是虎年。更重要的是,那一年正好台灣經歷全球的金融大海嘯,所以那一年破底,也是全世界最低,0.9是最低。但是台灣成為世界最低之列的時間點,並不是從民國99年開始,而是在民國92年,西元2003年的時候,那時候一位婦女只生1.23個,就已經被聯合國列為最低生育率國家之列。
彭:可是我看了人口改變的趨勢。我覺得有一個很重要的分水嶺是1997年跟1998年,1997年生了32萬多,1998年只有27萬多,少了五萬五千多個。這些1998年出生的人,剛好在2016年,就是明年要上大學,一下子少了五萬五千多個學生的來源。
薛:對。
彭:當時就已經是一個警訊,1998也是虎年會偏低,後來雖然稍微升高一點,但2000年千禧年之後還是逐年降,一直降到您剛剛講的,到2010年只有16萬多。
薛:166886位,真是破底了。
彭:是,所以人口變遷最顯著的議題就是少子化,對台灣整體家庭跟社會的影響帶來很大的衝擊,可能變成所謂的海嘯。
薛:我們曾經歷過金融海嘯,那麼我們也即將經歷人口海嘯,或者講人口震盪。我們現在生的少,大家都以為我們人口在減少了,其實還沒有,我們現在每一年生的少,像去年生了21萬,比想像中好一點,但是呢,我們死的更少。也就是說,即便這些年來的平均生育量,每年就是20萬上下,但是死亡人數,一年大概就是15萬左右。所以我們人口還是增加的,只不過增加的趨勢在減緩,大概在兩三年之後,出生跟死亡才會一樣多,才會開始進入所謂的人口負成長。所以台灣人口目前還在增加,我們現在兩千三百四十幾萬人,恐怕會增加到兩千三百六十萬左右,才會開始減少。
彭:這個負成長,好像預計是發生在2022年左右。
薛:我們可以這樣算,如果只看出生和死亡人數的話,大概是在未來兩三年就會負成長。如果把移民拉進來算,那時間就會往後一點。
3. 問題的關鍵:老年人口比例增加太快!
彭:這樣的發展,其實也意味著另外一個現象的發生,就是人口高齡化。
薛:是。
彭:因為少子化伴隨著還有一個高齡化的影響,可能對未來社會很多的福利政策都產生很大的效應,也是需要考量的因素。所以我們在討論少子化議題的時候,高齡化的因素也必須同時考慮。
高齡化在台灣演變的趨勢是非常快速的,對台灣未來社會的影響,重要性恐怕不比少子化差。薛教授是否就這個部份跟我們分享一下?
薛:確實剛剛主持人也提到台灣整個人口的變遷,談到生育率下降的趨勢。那麼高齡化是什麼呢?高齡化除了我們所知道老人人口越來越多,代表數量的多,還包括老人的比例增加。同時也看到了老人裡頭,多的不是65歲70來歲,增加較多的是80歲、90歲、甚至100歲啊!你知道老人人口增加最快的是「老人中的老人」,我們叫做「老老人」。所以對這些老人的醫療、照顧、健康等方面的議題,就變得很重要了。
為什麼會有人口高齡化?除了前面所談到,因為生育率的下降,當然會凸顯老人人口比例的增加。除此之外,台灣的平均壽命,正確的說法叫做平均餘命,一直在延長。我想各位聽眾可能很難想像,在一個世紀之前,台灣的平均壽命:男性34歲,女性38歲。我們現在男性大概是77,女性大概是83,翻了兩番,這是代表台灣的進步。其實人類的壽命越來越久,是人類空前的成就,但這個成就必然要付出代價。代價是什麼?就是人需要養啊,要有人照顧。不只是在台灣,在全世界所謂的先進國家都面臨這個人口老化的議題。
彭:都已經發生了。
薛:對,而且台灣事實上人口老化的程度還遠不如歐盟。歐盟現在平均老人占總人口大概17%,台灣以最近的數字來看,大概就是12%。日本多少呢?以去年來講,日本去年就超過25%。
彭:這個早就是超高齡的社會了。
薛:對,這是根據WHO國際衛生組織的定義,當65歲以上的人口占總人口達到7%,叫做步入「高齡化社會」,台灣在民國82年的時候就開始步入高齡化的社會。當老人人口占到總人口的14%,7%乘以2為14%,叫做「高齡社會」,那麼台灣還沒有到高齡社會。
彭:好像再兩三年就會到。
薛:差不多,未來三五年之內就會進入高齡社會。通常高齡社會到達的時候,老人人口不管是數量或比例,都會超過所謂的幼年人口,幼年人口指的是15歲以下。
彭:是。
薛:這個就是我們即將面對的狀況。所以我們常常說,少子化也好,高齡化也好,這個趨勢其實不稀奇,西方國家早就發生。但對台灣來講,我們的特色是我們的「速度」!生育率的下降,或者是從現在開始到未來二三十年的高齡化,這兩者的速度,都比西方國家快的多。這就讓我們政策上面的因應,有點措手不及,所以不能等到問題發生再來做,那絕對會天下大亂。
彭:是,我讀過一個數據,某些西方的國家步入高齡化,他們大概花70年還是多少的時間達到,但是台灣在30年之內就……
薛:以法國為例,法國從一個「高齡化社會」步入到「高齡社會」,足足花了115年,但在台灣,大概只需要24年。
彭:所以我們改變的速度太快了。
薛:步調太快了。尤其是從「高齡社會」轉到「超高齡社會」,超高齡社會是指老人占總人口20%,台灣大概在2025年就會到達。換言之,從高齡到超高齡台灣只需要7到8年,這恐怕是全世界最快的,韓國的情形跟我們很像。
彭:不過我們要提出抗議,因為現在的醫療水準這麼好,而且我們整個工作型態改變了,65歲叫做老人的這個定義,其實可能以後也會重新檢討。
薛:對。但是就算改變定義,也不會改變事實。
彭:就是說台灣預定在民國114年,65歲以上人口會超過20%。
薛:20%,就是步入超高齡社會。
彭:我在很多您發表的文章跟言論上,曾經看到,您說其實人口數的影響,不如人口結構的影響來的大。
薛:是。
彭:您能不能對這個部分多做一點說明?
薛:大家都知道,台灣2340萬人口住在36000平方公里的土地上,我們的人口密度確實蠻高的,每平方公里會超過640人。與全世界超過1000萬人口的地區來做比較,我們是僅次於孟加拉,但是剛剛講過,台灣到目前為止我們人口還在增加。
彭:是。
薛:只是增加速度越來越慢,馬上會從零成長降為負成長。這個趨勢即便政府再怎麼鼓勵生育,拉不回來此趨勢,只不過會讓負成長的時間晚一點到,換言之,就是讓人口老化的速度減緩一點。也就是說台灣未來這些年,我們在數量上改變不大,我們今年2340萬,未來這幾年可能到2360萬,然後就開始負成長,慢慢又回來了。估計到2050年,台灣大概只剩下可能1800萬左右的人口,趨勢是會朝那個方向走。所以數量對我們來講,就是你今天再怎麼鼓勵生育,就是多那麼幾個人,相對來說影響程度比較不重要。
但是呢,我們看到台灣從步入高齡化在民國82年,到高齡社會可能是在107年或者108年,然後到超高齡社會是民國114年,這個速度太快了!它所代表的是人口的組成,就是老年人口所占的比例增加太快。所以我們在未來這幾年所面對最大的壓力是因為人口組成,也就是人口高齡化的速度,給我們帶來的壓力超過於人口數量的改變。
4. 政府的因應措施
彭:您在政府服務這一段期間,我知道政府其實採取很多的因應措施,您能不能幫我們稍微說明一下?
薛:人口的趨勢不是突然發生的,而是它早就存在。所以我在2008年幫忙撰寫《政策白皮書》,就把人口政策跟勞動部份、社會福利、教育等,都結合在一起。因此,從2008年之後就開始,我相信大家聽到人口議題大概從那個時間開始,在此之前政府雖然也有措施,主要在社會福利、在衛政都是一般性的;但是,一直缺少因應我剛剛講那個趨勢的「特別措施」,有的話大概都是從2008年之後才推出來的。
比方說大家都知道,我們今天不管是勞工或者是軍公教,育嬰假有兩年。重點是,爸爸和媽媽各可以請六個月育嬰假,而且會有七成薪。還有,今天養5歲以下的小孩,如果家庭收入比方說綜所稅在20%以下,你還可以有一些減免。當然更不用說,在育嬰方面我們對保姆的補貼,這個政策實施蠻久了。另外我們還開始實施「青年安心成家政策」,讓年輕人買房子可以無息貸款,一生可以有兩次機會等等。這些多是在2008年之後推出來,但是說實話,時間真的有點太晚了,因為我剛剛講過,台灣在西元2003年總生育率早就已經低於1.3,也就是過了超低生育率的門檻,2008年推動這些政策,已經遲了超過五年了。以西方國家的經驗來說,生育率低到1.3以下,做很多事情的效果就會比較差一點。
彭:因此對少子化的趨勢,政府還是應當要採取措施,但是顯然先前採取措施的時間還是有些晚,效果也不是馬上可以看到的。
薛:通常需要投入很多的錢,時間也得拉的比較長。但是台灣現在目前的財政狀況,好像不太容許你投太多的錢。最重要的是,我們應該更早,大概十年之前,就要開始做這個事情。
彭:是,我們今天很高興能夠邀請到台大社會系的薛承泰教授,來這裡跟我們分析台灣人口變化的趨勢,特別是少子化與高齡化兩個重要的因素,以及政府因應少子化重要的措施。下個禮拜一,同一時間我們要繼續請薛教授來跟我們討論,少子化對未來台灣的家庭跟社會型態變遷的影響。今天的節目我們先進行到這裡告一個段落,《台灣的明天‧明天的台灣》我們下週再會。