台灣的下水道有汽車？水災的問題除了水的問題，更嚴重的是沙的問題，如何解決？ 過去，我們把河道當成一條線，在兩旁築起高高的堤防，會衍生什麼問題？ 流域綜合治理、整體治理的新觀念是什麼？面臨哪些困難？我們該怎麼做？ 面對氣候變遷，及台灣日益嚴重的水土災害，我們需要新思維與新觀念！請聽交大防災與水環境研究中心主任楊錦釧教授，從技術、思維談到法律、政治，提出水資源公共建設相關的全方位策略！

引言： 主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是公共建設，涵蓋的議題包括電力、水資源、智慧城市、交通建設及民間參與公共建設等議題。水與電是發展民生經濟的兩個火車頭，必須高度重視。上個禮拜我們很榮幸邀請到交通大學的楊錦釧教授來這裡談水資源的公共建設，今天我們還是請楊教授繼續來談跟水資源相關的水土災害，以及因應策略。楊教授歡迎您再到我們節目來。 來賓楊錦釧教授（以下簡稱楊）：主持人好，各位聽眾大家好！ 彭：楊教授是美國愛荷華大學土木環境工程的博士。他在交通大學土木系任教，曾經擔任系主任，也創建了交大的防災與水環境研究中心。他的專長就是水利工程、防災工程、河川力學與環境力學，是水利與防災的資深專家。

1. 下水道有汽車？水土災害的原因與防治 彭：楊教授您上個禮拜談到台灣水資源的一些問題，及因應這些問題的公共建設。這些公共建設有一部分是為了因應天然的災害，特別您提到水庫和河川的整治，都跟水土災害有相當的關係，是不是藉這個機會，談一談台灣水土災害的一些型態，以及它的原因？ 楊：在大家的印象中，每年都會碰到颱風，大家看到的好像只有淹水這個議題。最多在集水區裡面，我們偶而會看到土石流、崩塌等相關報導。但是大家有沒有想過，當水與沙合在一起的時候，那是多麼嚴重。譬如說莫拉克颱風一來，屏東林邊鄉不只是淹水還淹沙。當水裡面含沙量很高的時候，問題很大。水淹了幾個小時可能就過了，但是沙進入下水道以後，進入你家的廁所、化糞池，恐怕好幾個月都清不乾淨。更嚴重的是我們所有的地下管線，當水夾帶著泥沙入侵以後，整個城市都會癱瘓掉。所以在整個災害裡面，不只是水的問題，還有沙的問題、土的問題。

淹水的問題，基本上不能靠防洪排水的設計完全避免掉，因為我們的財政能力有限，我們不可能設計一套都市排水系統，足以應付所有的洪水，這是不可能的。像淡水河因為在首善之區，防洪標準是「兩百年一遇」，就是按照機率估計，每兩百年才會發生一次的大洪水標準，來設計防洪排水的系統。其他主要河川一百年一遇，次要河川五十年，普通河川二十五年，都是根據我們政府的財政與需要訂定的。因此，一旦洪水大於設計標準防範的能力，就會造成災害。包括水位暴漲、溢堤、堤防的基腳沖刷、堤防破裂、河床的淤積，河道變遷與改道、潮位暴漲，這些都是淹水的原因。

都市排水所仰賴的下水道，也有壅塞的問題。我以前進過下水道去參觀，箱涵裡面有機車、有汽車、有床，這也是致災的原因。所以，如何透過都市排水來減少淹水成災，除了提高設計標準以外，在管理面要做好。

說到土石流也一樣，崩塌也一樣，因為過度的開發會造成土石流與崩塌，所以上游集水區的保育、管理還有開發的管制，都是相當重要的議題。

2. 流域治理，靠系統性思維 彭：的確，因為氣候變遷的關係，現在發生水土災害的頻率愈來愈高，情況也愈來愈嚴重。前一陣子桃園機場淹水，先前大家都沒有想到會有這種問題。而問題產生的原因，剛剛楊教授也都提到了，讓我們不得不謹慎。

但談到這部分，我們可能要更擴大來看，觀察整個河川流域的綜合治理這樣一個策略。這個治理策略包括的因素應該相當多，也可能很複雜，是不是跟我們談一談這方面？ 楊：提到治水，以前想到的都是做工程。我們看到淡水河，你假如從環河高架道路一下來，就是從環河南北路下來，會看到兩邊是三層樓、四層樓高的堤防。這都是以前從「線」的角度治水，所留下來的工程。當時的想法是，河川排水好像是一條線一樣，我們只要把水道局限在這條「線」的範圍裡面，水就不會溢出來。

但是隨著都市開發，我們看到的是，當河川有治理標準，它的規範是能應付兩百年一遇的大洪水，假如超過兩百年一遇的規模怎麼辦？所以慢慢地，我們就提到，不是只有「線」的概念，我們要有「面」的概念，怎麼樣讓水在進入河道之前，在一整個「面」，也就是整個流域裡面，能夠把水存起來，延緩它流動的速度，不要讓它很快地進到河道裡面去，進到排水系統裡面去。

從前人們進行嚴格的洪水控制，那種概念是什麼？人定勝天。所思考的，就是怎麼樣把洪水都圍起來，放在河道裡面，放在排水系統裡面，這是「人定勝天」的概念，也是一種片斷式的治理，我們叫做flood control（洪水控制），幾十年前大家都以這樣子的觀念來治水。

但是慢慢地，在洪水治理上面，我們的財務逐漸遇到瓶頸。堤防建得愈高就愈貴，需要的用地也愈大，我們發現不能把堤防蓋到半天高，都已經蓋到三層樓高的堤防了，你還要再往上蓋嗎？蓋到十層樓嗎？那是不可能的。所以就慢慢演變出新的洪水治理方案，從過去的「高水治理」，轉變為「低水治理」，進行洪水的管理（flood management），就是談「面」的治理，怎麼樣把洪水流動的空間擴大，主動溢流在我們的流域裡面，甚至於在我們的都市裡面。

要讓洪水溢流在都市中，卻不造成災害，就牽涉到土地利用管制的問題，以及國土與都市規劃的問題了。但是我要說，這在台灣很多地方恐怕是無解的議題，你說台北市還有土地讓你管理嗎？還有土地讓你管制嗎？要留下土地不利用，讓洪水有地方可以溢流，是很困難的。

所以當國家很有錢，都市又缺乏土地的時候，像日本竟然去想到什麼？想到地下空間。我們剛剛提到地下水，日本人就想到，是不是蓋一座地下防洪水庫呢？於是他們把水放到地底下，開闢新的空間，來解決水的問題，當然這就是另外一個新的思維。

甚至，我覺得這些都還不夠，加強管理也不夠。引進新的思維，我們要從工程談到管理，怎麼樣去做系統性的管理。談到流域的綜合治理，一定要有系統。不能只看片段式的問題，只看工程或只看管理，都沒辦法達到好的效果。你要談流域，就要談系統性。所謂系統性，就是主持人特別提到的流域整體規劃，怎麼樣把防洪工程、水資源設施、都市排水、分區排水、河川等，有系統地整合起來。

有了系統性思維以後，接下來就要想，跟剛剛談的水庫一樣，有沒有辦法做到永續。永續的概念其實很簡單，就是平衡、守恆。我們學力學都知道守恆很重要，你只要把一條河川蓋一座攔河堰，雖然它是有作用的水資源設施，但同時也阻斷了河川，這就是不平衡，無法永續。河川本來是連續性的，沙可以運到海裡的，結果你蓋個水庫、攔河堰把它阻斷了，泥沙就快速地淤積，無論在水土災害或其他方面，都會造成負面的影響。所以永續的概念很重要，某些工程或許可以採用不同的設計，保持大自然原本的永續性。

此外，現在我在學術界，我一直覺得除了系統性、永續的概念，大家要記得一件事情：扎根。所謂扎根，就是一定要建置流域的基本資料，防災的科技要研發，人才要培育。所以面對未來，我認為要有整體的規劃，具備系統性的思維，永續的思維，扎根的思維。

3. 流域綜合治理的具體措施 彭：您提到我們要重視流域的綜合治理，也提到了幾個治理策略，包括系統化、永續化，而且要做扎根的規劃。楊教授，這是很大的一個題目，有具體措施嗎？ 楊：談到具體措施，大概要分成幾個面向來看。第一個面向，事實上政府每年都很努力在做，就是災害應急的工程，哪一個地方堤防破了，就趕快把它補起來，或是重新做；或者發現堤防快要破了，趕快去拋石塊或拋消波塊，來防止河床的沖刷。這種災害應急的工程，是每年颱風後或颱風前，必須要做的積極作為。

另外幾個面向，包括都市的綜合治水對策、河川排水的綜合治水，以及山坡地「治山防洪」的綜合治水對策。首先提都市，是因為台灣現在面臨的淹水問題，大部分都是都市裡面排水不及、造成積水的問題，很少看到河川的水從堤防溢出來。

這種水災致災的原因，是因為我們一般的都市排水，其排水設計的標準，基本上大概是根據「五年一遇」規模的洪水或降雨，所設計的標準。所以自然它的capacity（容量）比較小，台北市的標準算是很高了，每小時能容納78點多mm，那是不得了的一個設計標準，但還是會發生局部的淹水。原因是氣候變遷，造成強降雨，短時間很快地下了很大的雨量，讓排水的宣洩來不及。

麻煩的是，都市淹水的損失又非常嚴重。像台北市那種高密度的開發，淹一下的損失就很驚人。如果水淹在農田，三天後水排掉，農人的稻子可能還活著；台北市假如淹個三天，我想大概台北市長都要下台了。因為客觀條件的限制，基本上台灣要解決都市的淹水，沒有太多的選擇。像台北市做得很好，鞏固了堤防，讓河川的水淹不出來，但是都市裡面的排水怎麼出去？於是台北蓋了一大堆的抽水站，讓抽水站把水抽出去。以上是屬於傳統的概念。

萬一抽得不夠怎麼辦？就必須引進剛剛講的流域綜合治理觀念，在整個面、整個流域蓋滯洪池。可是台北市又有問題，沒有土地了，怎麼蓋滯洪池？也許可以想一想，像日本利用地下空間或許是一個方法。

至於台中、高雄，尤其是台南，它本來就是一個低窪的地區，台南是相當會淹水的地方，南科本來也是一個淹水的地方。像這種特別都市化，或重要設施密集的地區，未來能夠做的都是滯洪池、抽水站的搭配，政府目前也在做。不只是都市，台灣沿海地區地盤下陷，過去撥了八年八百億，現在六年六百六十億的經費來整治。因為沿海地區民眾的產業是什麼？養殖。 彭：是。 楊：魚池不能淹水的，鱘龍魚一隻好幾萬，淹了以後就跑到隔壁家的魚池裡面去了，反而民眾家裡是可以淹的。所以你假如到台灣沿海去看，當地蓋了很多的滯洪池，這是台灣要去面對的一個事實、一個真相。

但是在都市蓋滯洪池相當困難，例如台北市沒有土地蓋滯洪池，就要另外設法。也許，現在政府在推行的土地開發出流管制，會是一個辦法。業者要做一個大型開發，政府就告訴業者，對不起哦，淡水河能夠接受的洪水就是201億噸，排水能夠接受的容量就這麼大，如果你還要做大面積的開發，你得自己吸收排水量。譬如說，大樓的一樓可以開發做滯洪池，讓業者自行吸收排水量，不能去危害其他人的生存條件。我想這是正確的方向。

另外一個非常重要的，當工程沒辦法面對災害的時候，治水對策也包括防災、預警、應變等。台灣都有在做，也都做得很好，但是我覺得精緻化不夠，怎麼樣讓我們的防災應變更精緻，科技能夠更在地化，能夠整合，才能從上游山坡地的土石流、崩塌，到河川、到排水，把整個預警系統串聯起來。

4. 河川與山坡地治理 彭：是。除了都市的治水之外，另外一個重點是河川。 楊：在河川這部分，事實上大部分在設計標準之下的工程，台灣都做得相當好，水準也相當高，所以河川溢淹的機會並不多。但是台灣的泥沙特別多，造成許多多沙的河川，河道就非常地多變。所以河道的穩定，變成是台灣河川治理非常重要的議題，怎麼做，才能讓我們的河道不要有太多的沖刷和淤積？在河流彎道的地方我們常常看到會沖刷，那個地方一刷深，堤腳一刷深，堤防就會垮掉或破掉。所以不是水太多溢堤的問題，而是堤防會被破壞，原因就是沖刷。

另外，假如淤積太多，河流的通水面積就變小了，本來可以通過較大的水量，結果河床淤積太高了，水就會溢流出來。所以要維持河道的穩定，可能須挖一個特殊的滯沙區。我們剛剛講到都市有滯洪區，在河道裡也可以有滯沙區，把那些沙引到一個足夠的空間，儲存起來。這也是將來台灣應該好好面對的問題。為了要維持河道的永續，甚至包括生態的廊道、棲地，都必須要設計、涵蓋在裡面。 彭：此外，山坡地也是一個重點。 楊：是。保育、管理應該要重於治理。像台灣山坡地的崩塌，以石門水庫集水區為例，我要說它的崩塌，幾乎都發生在人到不了的地方，80%以上都是。過去我研究石門水庫泥沙的來源，幾乎都是來自於沒有開發的地方，高山上所崩下來的泥沙。所以做好管理、做好保育是關鍵。那當然了，治理工程還是必要的，因為到底我們還是有保護的對象，有聚落，有居民，所以要做高低的滯洪池、產沙量的控制、坡地的排水、野溪的工程等，事實上農委會、水保局、林務局都做得相當好。

5. 法律、政治層面的全方位策略 彭：您剛才提到許多具體的措施，好像政府也都在努力在做。但是我相信還有很多改善的空間，包括法治面、標準面或者其他管理的軟體等等，您怎麼看？ 楊：主持人相當厲害，切到重點。事實上假如談治理的話，我們國家真的是做得相當好。但是常常大家會問，奇怪，做得這麼好，為什麼每年好像同樣的問題一直在發生？這就牽扯到法治面的問題。我們的採購法，有沒有辦法讓政府選到最好的廠商，選到最好品質的設計，來進行治水的公共工程？這個議題要從法律的角度去看。

此外，我站在學界立場來看，剛剛談流域整體治理，是不是真的有做到「流域整體治理」？再者，整體治理與管理、經營，標準又是不一樣的，我們以前用的設計標準都是從治理來看，將來要走入管理，要走入經營，它的標準在哪裡？如何達到這樣的標準，設計這樣的標準？我還是一句話，基礎資料的精緻度很重要，另外還有整個河川、區域排水、都市排水之間的介面要處理好。因為各有不同的標準，介面要如何連結起來？這就不是只有空間的問題了，還包括時間的問題。想建立空間的標準與時間的標準，若要做到這樣子的地步，準備工作恐怕又是幾十年的工夫。 彭：治理的問題也是一個全面性的問題，包括中央政府、地方政府，上、下、左、右都要動起來。 楊：是。上週我提到水資源跟政治有關，剛剛您提到全面性的問題，也是政府的問題。大家不曉得記不記得，宋楚瑜在擔任省主席的時候，寫了一本《水的政治學》。政治基本上是一個全面性的問題，跟我們剛剛提到面的治理、流域的治理很類似，剛剛彭教授特別提到中央政府與地方政府的角色，就是看組織與制度怎麼樣去取得平衡，所以我們又提到平衡了。

可見，除了上週談到水資源的供需平衡，河道的治理、水的治理、災害的治理也需要平衡，組織、制度與防治、工程中間怎麼樣去取得平衡，這是整個機構的問題。

再提到一點就是態度的問題，主管機關的態度是什麼？有沒有一個整體面的思維與想法？接下來可能要面對的挑戰，就是要建立一種觀念，未來河川的治理、災害的治理，不是停留在過去的思維，要導入更先進的觀念，怎麼樣把我們的大地還給河川、還給海洋，然後跟水來共生。假如有這樣的思維，我相信在災害治理這部分應該可以做得更好。 彭：確實是一個全方位的戰略思考。好，我們今天非常高興能夠再度邀請到交大的楊錦釧教授，討論與水資源建設非常相關的水土災害及因應策略。下個禮拜同一個時間，我們要邀請前台北市政府的研考會主委周韻采教授，來談建構智慧城市的公共建設。《台灣的明天‧明天的台灣》，我們下週再會！