台灣生活富裕，進口許多的食品，又有多樣化的飲食，大概很少人會想到，台灣的糧食會有不足的一天。

但國土規劃與農業的專家，甚至國家戰略的制定者，卻絕不能忽視這一點，總要考慮到，如果發生緊急事態，萬一國際航運出了大問題……台灣的糧食夠吃嗎？我們留有足夠的農地，讓糧食自給自足嗎？

除了緊急狀況外，還有我們的現況。台灣的農民與用地受到保障嗎？可以安心地投入農業，供應我們需要的各種在地食材嗎？

這一切，都跟國土計畫法息息相關！請聽前農委會主委彭作奎教授，為您分享攸關國家安全的基礎──國土規劃與農業。

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃，涵蓋的議題包括國土的規劃、管理與利用及災害防治、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展以及行政區域劃分等。今天我們非常榮幸邀請到前農委會彭作奎主委來討論國土規劃與農業發展。主委，歡迎您。

來賓彭作奎主委（以下均稱全名）：謝謝。彭主持人您好，各位聽眾大家好！

彭：彭主委是美國伊利諾大學的農經博士，目前是亞洲大學的講座教授及全球生物產業科技發展基金會董事長。聽眾朋友對彭主委一定不陌生，他在中興大學任教超過20年，後來在1987年擔任農學院院長的時候，借調擔任農委會的主委。他在任內以科技、資訊、品牌作為施政的主軸，完成了WTO中美雙邊貿易談判，也成立了動植物防疫檢疫局與漁業署。

他在主委任內，因為堅持農發條例的修正案「新購農地，不得興建農宅」的主張，遭遇到很多老農派立委的反對，憤而辭職。而他在政務官退職之後，先後擔任中興大學校長、環球科技大學校長、亞洲大學副校長以及中州科技大學校長等。目前他仍然持續關切農地保護的議題。

 

1. 農地保護是國家安全問題

彭：主委您過去有很豐富的行政經驗，特別在農委會主委任內，對於許多政策法令的堅持，至今讓我們印象非常的深刻。談到國土規劃，我們談的是台灣的永續發展。台灣以前是一個農業社會，雖然慢慢地過渡到工業社會，可是我們都知道我們以農立國，所以農業是台灣的根本，國土規劃與農業發展也是很重要的議題。其中，農地資源的總量管制與國土計畫法的通過，有很大的關係，對於原來農地資源的分類管制，是否請您和聽眾做一個回顧？

彭作奎主委：國土計畫法就是國土的憲法，任何一個國家對自己國家的資源，都會依據各種特殊的情況，做出系統性或指導性的規劃，希望把有限的資源做合理的利用。農業是一個國家的基本產業，農地是農業生產一定要的生產因素。而台灣地處亞熱帶，加上我們都很清楚，因為氣候變遷、糧食安全，以及經貿自由化等等，在在影響到我們農業生產結構的調整。所以國土計畫法的通過，對於未來我們農業發展的大方針，有一定程度的國土配置，這對於台灣來講是一件喜事。

當然我們對於國土計畫法如此關心的原因，在於台灣是一個海島國家，我們的糧食自給率現在只有34%，在全世界有農業的國家當中，算糧食自給率最低的國家之一。剛剛主持人也特別提到，台灣因為工商業的發展，都在搶農業的土地，所以有國土計畫法進行規範性的指導，對農業來講是非常重要。

根據農委會的估計，假如有一天，我們沒有辦法進口，必須讓糧食完全自給自足，而且要維持每人每天有兩千五百大卡的熱量供應，我們大概需要74萬到81萬公頃的土地。在這種情況下，過去在區域計畫法裡面，我們的農地資源大約有兩百七十幾萬公頃，等於2.8或2.7萬平方公里，但是事實上，真正用在農業的部分，目前為止大概只有45萬公頃。假如說把山坡地的保育區，大概30萬公頃加進去的話，現在真正能夠用來進行農業生產的土地，只剩下75萬公頃左右。所以怎麼樣透過國土計畫法，把台灣農地的總量維持住，來因應氣候變遷、糧食安全，以及經貿自由化或未來整個經濟發展的變化，是一個非常嚴肅的議題，也是國安的問題。今天來討論這個議題特別有意義。

 

2. 國土計畫法對農地保護的強化

彭作奎主委：當然過去關於台灣農地資源的管理，是在區域計畫法來規範，相對來說，國土計畫法通過以後，是不是強化了這部分？我也願意藉這個機會向聽眾朋友說明。在日據時代，1936年曾經公佈「台灣都市計畫令」，一直沿用到1964年我們才有都市計畫法，還沒有管到非都市土地部分。直到1974年發生能源危機及糧食危機的時候，政府才真正公告所謂的區域計畫法。

當初我們把全國的土地分成都市計畫土地、非都市土地及國家公園土地三大類，分成11種使用分區，19種用地，農地總共大概是276萬公頃，分屬在非都市與都市土地裡面，舉例來說，目前在台中市或新竹市，還是可以看到農地，事實上它那時候已經被編入都市計畫用地裡面了。

而在國土計畫法通過以後，根據規定，未來整個國土的功能性分區，從過去的分區、分類再分級，現在簡化為分區與分類，不再分級了。我們剛剛提到過去共有11個使用分區，會變成只有國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區等四大區域，所有過去區域計畫法裡面所規定的分區，未來全部要併到這裡面來。例如說我們有一些農牧用地，未來可能就編在農業發展地區；林業用地、生態保護用地、國土保安用地等，可能就被列到國土保育地區。

換言之，未來台灣農業的發展，要依賴農業發展地區「分類」裡面的優良農業區、一般農業區，另外第三類就變成「可釋出的農地」，第三類未來變更的可能性就很大了。因此，當我們討論到國土計畫法與農業發展之間的關係，大概都會比較強調編定第一類「優良農業區」，以供應農業生產與相關設施使用。未來假如被編定以後，就不得以開發的理由來進行變更的程序。

我們清楚地知道，國土計畫法現在已經公佈，但是未來必須要從行政院公告，接下來地方政府要公告，地方政府再把用地加以區分，才能落實。換言之，國土計畫法從今年五月開始實施，要等到六年後，才會真正地完成全國的土地編定。不過只要完成了，到時候假如沒有經過農委會，被編定的農地就不得隨意變動。從這個角度看，對農地的規範是強化了。

但是也因此，國土計畫法通過後，第一次被公佈出來的「國土計畫使用編定」，才是國土計畫法是否能真正保障農業發展的關鍵。甚至從農業的角度來看，我們既期待又怕受傷害，因為編定的權責都在地方政府。

 

3. 未來六年是關鍵！

彭：彭主委雖然卸任農委會主委，對於國土計畫法及未來的農地資源利用，仍然十分關心。前面提到國土計畫法立法以後，將土地劃分為四種地區，包括國土保育、農業發展、海洋資源以及城鄉發展地區，每個地區還會分成三類。將來整個農地資源的管理，就仰賴這些分區與分類，是否再請主委深入說明，為什麼您強調未來六年是一個關鍵期？

彭作奎主委：依據現在國土計畫法的規範，所有的農地差不多就是276萬公頃，未來會分成三大類：優良農地、一般農地及可以釋出的農地。換言之，台灣未來整個農業發展的空間，依照母法的規定，要配合農業政策的規劃，將整個農業生產的區位與管理相結合。在這種情況下，根據適宜性評估，一定要以農業生產為主的土地，將會被劃為優良農地，基本上是不能輕易變更的，講得比較強烈就是成為永久農業區了，不能變更。第二類是一般農業區，可以配合經濟發展的需要，依照長期經濟成長指標管理的策略，以核發「開發許可」的方式來管制。第三類是特別訂出來的項目，就是可釋出的農業區，也就是說，未來因為一部分農業用地可以被釋出，供城鄉發展的用地可能擴編使用。

未來的國土，只有中央與院轄市政府能管理，每5年做一次評估，視情況對國土的功能再做分類。也就是說，經過這六年把分區、分類重新劃定以後，就法律授予土地用途的規範是比較強化的；換言之，未來投資者可以減少不必要的風險，也有助於投資意願的提升。當然，屆時想要變更地目，例如變更農地給其他產業使用會比較困難，基本上也可以確保農地不會流失。

但是，事實上國土計畫法對於「非都市」部分的規劃，大多會沿用區域計畫法的分類，而區域計畫法本身是採取對「現況」的認定，換句話說，它並不是非常好的規劃。因此我們可以了解到，未來中央大概只能規定，每個縣市必須要規劃最低的農地總量，而分區的責任或權力統統落在地方，例如縣市政府。所以未來地方政府如何具體地劃設、配置城鄉發展區與農業發展區，變得非常關鍵，要觀察農業發展會不會受到傷害，主戰場就在這個地方。

所以未來農工爭地的重點，大概就在城鄉發展區怎麼劃設；以及對於可釋出的農地，縣市政府和審議委員會，會不會把它擴大得非常厲害，大家真的會比較擔心，未來在編定上會不會造成困擾。因為法令本身的規定雖好，但是行政力量的執行夠不夠周延，卻不是法令的問題，而是執行面的問題了。

 

4. 從數字看農地

彭：您剛才提到整個農業發展地區分三類，第一是優良農業用地，第二是一般農業用地，然後是可釋出的農地。既然總量大約是兩百七十幾萬公頃，據您的理解，優良農業區大概要有多少面積？一般與可釋出的農地分別大概是多少？

彭作奎主委：以現在的區域計畫法，原來就編定了所謂的特定農業區，大概是22萬到24萬公頃左右，未來只會減少不可能增加。

彭：特定農業區和優良農業用地，意義是相同的嗎？

彭作奎主委：相同的，只是名字不一樣。用優良農地來稱呼比較好，如果說是特定農業區，恐怕大家都不願意被編。

彭：這22萬公頃足以保障我們的糧食安全嗎？

彭作奎主委：台灣萬一被封鎖不能進口，而且要維持每人每天兩千五百大卡的熱量供應，我們大概需要七十幾萬公頃。因此除了優良農業區，還要加上一般農業區以及山坡地，合計大概74萬公頃，才能維持得了。換句話說，現在合計兩百多萬公頃，從農業發展的角度，希望能夠保有七十幾萬到八十萬公頃，劃為優良農業區和一般農業區，至於第三類的可釋出農地，一部分就可以讓出去了。

彭：但是您剛才提到，將來依據國土計畫法，還是由縣市來進行農地的分區與分類，從中央這個層級，對於所謂的優良和一般農業地區，是不是心中有一個譜？是否希望各縣市與院轄市的農地加起來，還是可以滿足七十幾萬公頃？

彭作奎主委：理想狀況是如此，但這部分還沒有辦法預測。我們也很希望農委會和相關的農業單位，可以根據母法做原則性的指導，要求地方政府至少要編多少面積的農地。至於分在哪一類，地方上確定以後，會送回中央來，再做總體的規劃，預計六年後才公佈。其中還有很多折衝的過程，所以站在我們非政府單位的立場，現在來談這個問題，可能還言之過早。

 

5. 公正編定，追求永續

彭：不過看目前的政治運作，我們比較擔心的是，因為中央與地方常常為了各自的立場，會互相角力。從長遠來看，一定要有整體的規劃，這就涉及到農地資源的調整、變更與管理，要有一整套的系統，才能夠確保我們的糧食安全，讓農業在台灣永續發展下去。您怎麼看這個問題？

彭作奎主委：農業的用地是一整片的，都市的用地是看地點和區位，本質上不同，的確需要好好保護，做整體的規劃。首先，我想提出很重要的一點是，台灣只有兩千三百萬人，不可能無限制擴編都市的用地，對於地方上來講，土地被編定為城鄉發展用地的地主，可能也會反對。例如說台中，原本規劃了一個八期重劃區，實際上並沒有用地需求，可是地主必須要交地價稅；假如沒有重劃，仍然屬於農地的話是免稅。因此我們相信人民是聰明的，即使有一些財團去炒作，但是現在每一塊地都有地主，不是財團想編就編，除非開發者真正能夠把某個地區變成都市，否則要隨意地、肆意地把農地列入都市計畫區裡面並不容易。

第二，我們也很清楚，國土計畫法規定必須要設立審議委員會，鼓勵環保人士及熱愛這塊土地的人士加入。因為國土計畫法還有21條子法，尚待內政部提出，所以整個運作的機制，還要等到內政部把這些子法擬訂之後，才可能斷定有多少人會進入委員會。

總之，審議委員會的任務，就是審查土地的分區與分類，是否涉及圖利，或是真正符合國家發展的需要。畢竟農地是非常珍貴的，它應該是生產的基地，而不是淪為投資的工具。國土計畫法實施的主要目的，就是希望土地使用能符合未來國家的發展、災害的防治、水土的保持，以及糧食安全的需求。所以我們還是寄望子法的通過，促使政府公正地編定國土的分區、分類，讓國家把有限的土地資源做最有效的利用。

彭：今天非常榮幸邀請到農委會前主委彭作奎，也是彭校長，跟我們討論國土規劃與農業發展，特別是農地資源的管理與管制。下個禮拜同一時間，還是要繼續邀請彭主委來談農業永續發展，及農地管理的相關措施與想法。我們下週再會！