本季節目主題是「國土規劃」，涵蓋的議題包括國土規劃、管理與利用及災害防治、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展及行政區域劃分等議題。

首先邀請前內政部長李鴻源教授談「國土的規劃、管理與利用及災害防治」。

李教授為美國愛荷華大學土木暨環境工程博士，專長為河川水利學、生態水利學及流體力學，是水利工程專家，在台大土木工程系任教近30年，曾借調擔任台灣省政府水利處處長、台北縣副縣長、行政院公共工程委員會主委及內政部長，對國土規劃、河川治理及治洪防災有深入的見解與實務經驗。

本集內容就台灣地區國土先天環境分析、目前國土規劃與管理問題、國土三法(國土計畫法、海岸管理法、濕地保育法)與土地利用，以及國土安全、環境保育與永續發展願景進行探討。歡迎收聽。

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃，涵蓋的議題包括國土的規劃、管理與利用及災害防治、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展以及行政區域劃分等議題。我們首先邀請的貴賓是前內政部長李鴻源教授。李教授歡迎您！

來賓李鴻源教授（以下簡稱李）：彭老師好，各位聽眾大家好！

彭：李教授是美國愛荷華大學土木及環境工程博士，他的專長是河川水利學、生態水利學以及流體力學，是非常有名的水利工程專家。他在台大土木工程系任教已經將近30年。曾經借調到台灣省政府擔任水利處處長，後來歷任台北縣副縣長、行政院公共工程委員會主任委員以及內政部長。他不僅有深厚的學養，而且從政經驗豐富，對國土規劃、河川治理以及治洪防災有深入的見解與實務的經驗，因此特別邀請他來談國土的規劃、管理與利用以及災害防治。

不過在一開始，因為台灣的地理環境基本上很有特色，也很特殊，所以我們首先還是要請李教授，對台灣地理環境的特色做一個分析。

 

1. 了解台灣潛在危機

李：好，大家都在這個島上住了好多年了，但是大家其實並不太了解我們這個島的特性。台灣是全世界很少數的特例，不是很大的一個島，卻有一百座接近四千米的高山，這是非常特殊的。所以你會發現，第一個，中央山脈有什麼好處？颱風從太平洋來，它幫我們擋了一下。可是當颱風離開以後，西南氣流捲上來，因為地形效應，每一滴水都會下在我們這個島上。

所以你會發現一個現象：有時候颱風會跑到日本去，你們要是注意NHK的報導，不管是九州、關東、或關西重創，它的降雨有多少？三百毫米，頂多四百毫米。我們台灣的降雨卻是兩千毫米、三千毫米，就是說我們的降雨幾乎是人家的十倍。

然後，台灣因為山太高了，所以河川非常地陡，河川非常陡告訴我們留不住水，所以台灣是一個多雨的缺水國。我們是一個非常年輕又破碎的地質，所以我們的地震頻繁，許多邊坡都是不穩定的。事實上，大家都講我們住在寶島，裡面卻有很多潛在的危機。假如你對我們潛在的危機不了解，其實沒有辦法做國土規劃。

 

2. 國土規劃第一步：重視土地容受率

什麼叫做國土規劃呢？國土規劃就是算出北、中、南、東各適合住多少人，然後用具體政策達到這個人口目標。再者，就是決定我們的科學園區、精緻農業區、商業區、人口密集區應該在什麼地方，這叫做國土規劃。可是我們從來不做這種國土規劃，結果你會發現什麼呢？我們把將近一半的人放在桃園以北。你把一半的人塞在桃園以北，還夢想它不淹水、不缺水，交通不堵塞，空氣不污染，房價不高？才怪！

但是你會發現不管藍政府還是綠政府，大家都在講什麼？大家都說台北的房價太高了，所以年輕人、中低收入戶在台北活不下去了，幾乎所有的政治人物都講，我要蓋20萬戶或多少的社會住宅。可是我們從來都沒有想到，蓋社會住宅問題就解決了嗎？第一個，就是說你要蓋20萬戶，請問你蓋在哪裡？你把20萬戶蓋下去的話，土地成本不算，政府要投資五千億，我們根本也沒有五千億。就算有，我們再把20萬戶社會住宅蓋在台北，恐怕會吸引60萬人進來，結果城鄉差距會愈拉愈大。

彭：是。

李：我們為什麼會這麼做？因為我們根本不了解這一塊土地。過去我們盲目操作的結果，就是六都一成立，結果不在六都的地方全部叫鄉下，把城鄉差距愈拉愈大。城鄉差距愈拉愈大的結果呢？我要說，大家從來沒做過上位思考，沒有從高位階來想這個問題。因為台北人太多，就蓋社會住宅，結果鄉下剩下老人和小孩。然後，我們就要忙著解決老人安養問題、隔代教養問題、外籍配偶問題等等。

又因為所有年輕人都跑到台北來了，教育部就開始推動繁星計畫，希望讓偏鄉的小朋友有機會、有辦法進國立大學。可是這只是治標，就像一百顆繁星我們撿了十顆，掉了九十顆，還在那邊沾沾自喜。

其實從根本上來說，假如讓我們的人口與產業，很聰明地分散在這塊國土上面，問題已經解決掉一半了。所以我過去常常開玩笑，在新北市有一個笑話，我們新北市的雲林人比雲林縣的雲林人還多！假如是這樣一個狀況，請問我們有多少本事可以解決雲林的問題？又有多少本事可以解決台北人太多的問題？

我是從什麼時候開始，決定做一個這麼高位階的考量？是民國100年我剛到行政院服務的時候。當時苗栗的大埔剛剛鬧起來，國科會在某一次的行政院院會做了一個報告。他們講什麼呢？他們說我們把大埔的農民都安撫好了，大埔沒有問題了。後來在院會我就舉手，我說我是新來的，大埔的前因後果我並不清楚，但是我只想問一個問題，台灣需要多少科學園區？每個縣市都需要一個科學園區嗎？我問完了以後就坐下來了，全場一片沉默。

彭：嗯。

李：過了三分鐘我又舉手了，我說這就是我的重點，我們三、四十個部長坐在這裡，沒有人可以告訴自己，台灣需要多少科學園區，我們憑什麼去圈人家的土地，還造成一堆的民怨？那時候我是工程會的主委。

彭：是。

李：講完就算了，沒有半個人理我。可是到了我擔任內政部部長，就不是講完就算了，那是內政部應該要做的工作，於是我就交代營建署，去算「土地容受率」，署長跟我說：「報告部長，沒有人會算。」還真的沒有人會算。土地容受率就是我剛剛講的北、中、南、東各適合住多少人。這問題不簡單，真的要計算土地容受率的話，就行政院來說，起碼跨了半個行政院的業務；在台灣大學至少跨了五個學院、30個系所。因此，當時還真的沒有人會算。

在國外誰在做這件事情？智庫。每一個先進國家，都有好幾個智庫在思考他們國家的短、中、長期目標。台灣呢？什麼東西都有，就是沒有智庫。嚴格說來只有兩個智庫，一個叫國民黨智庫，一個叫民進黨智庫，他們思考的卻是如何打敗另外一個政黨，不是思考國家未來該怎麼辦。

所以我就跟營建署長講，我知道你算不出來，我也沒有期待你給我一個80分的答案，不過還是要做，給我一個70分的答案我都勉強可以接受。他們最後委託成功大學，花了兩年，把北台灣算出來了。事實上算出來的時候我已經離開內政部了，他們還很客氣地跑到台大，向我做一個簡報。我對我的同事說，雖然我已經不再是你的長官了，但是我拜託你們，全台灣的土地容受率都要算出來。

但是算出來也沒有用，政府要重視這三本報告，讓它取得法律上的地位，才有辦法變成未來國家建設最重要的依據。但是很可惜，我在任的時候這會是優先順序，我離開以後絕對不會是任何人的優先順序。為什麼呢？因為沒有人看得懂你在做什麼，也絕對不會有半點掌聲。

可是如果我們不重視土地容受率，結果是什麼？就是現在的狀況，我們讓一半人口住在桃園以北。不只是這樣，你還發現我們把中科、南科設在水資源缺乏的地方，那我請問，我們水利工程有多大的本事？再有本事，也不可能從零把水給變出來。然後你就會發現，我們因為從頭到尾沒有從大格局來看問題，結果永遠都是頭痛醫頭，腳痛醫腳，這還算好的，甚至我們常常「頭痛醫腳，腳痛醫頭」！

所以我過去一直在思考，要解決台灣的問題，其實很簡單，兩個字：遷都。把行政院、立法院遷到中台灣，三百萬人跟著離開台北，台北剩下五百萬人，問題就會少很多。等三百萬人到了中台灣，把中台灣帶起來，把南台灣帶起來，又讓我們的人口與產業，很聰明地分散在西部海岸線上面，問題已經解決掉一半了。

可是這樣的思維，不是任何一個政治人物想要做、或願意做的事情。為什麼呢？因為這一做下去就是二、三十年。我們今天很遺憾地講，這幾年因為選舉的因素，大部分的政治人物已經沒有人願意、也沒辦法替國家再做長期的規劃了。因為每四年選一次，我們現在所有的規劃都是三年，第四年一定要看到成果。我們都很感謝過去的李國鼎先生、孫運璿先生，幫國家做了一個這麼長期的規劃，所以我們享受那個時候所有的經濟成長，但是老本快被我們花完了。而以今天的政治氛圍，即使李國鼎先生及孫運璿先生在今天的台灣，在立法院、在我們台灣的政治界，他們也沒有辦法存活。這才是目前我認為最大的困境，很多事大家不是不懂，然而當很多事情變成政治考量的時候，專家是使不上力的。

 

3. 徒法不足以自行，談《國土計畫法》

彭：前面李教授以非常宏觀的角度，來談台灣的地理環境分析以及國土規劃的重要性。他擔任過水利處處長，做過工程會主委以及內政部長，所以他以一個很高的位階來談這個問題。可是事實上，他所談的問題甚至比內政部長的位階還更高，這就是為什麼李教授有一套很有名的開放課程，談「如何讓政府變聰明」，因為政府變得聰明的話，就應該正視國土規劃。國土規劃做得好的話，台灣才能夠永續發展。

事實上，我們這個節目一開始就在規劃，除了李教授今天談的議題之外，還要探討都市更新、城鄉風貌以及農業發展、工業發展，還有很重要的是行政區域的劃分。剛剛李教授所談到的很多議題，等於把我們這一季要談的內容全部涵蓋在裡頭。李教授過去對這些相關的議題談了很多，所談的不單單是一個國土的問題，更重要的是我們怎麼樣長治久安。

根據我的觀察，在1960年之前，剛剛李教授談的台灣北、中、南的人口其實差異不大。當然，北、中、南、東的土地比例也差不多各20%-30%。但是1960年之後，都市化越來越明顯，所以很多的人口往都市集中，像以前桃園是桃竹苗的一部分，但桃園現在已經是北北基桃的一部分了，就是說人口都往這邊劃分。加上所謂的六都建立之後，雖然台灣的整個國土沒有改變，但是人口的分布已經被扭曲了，資源的利用自然就受到很大的影響。

談到接下來要怎麼辦，一定要談國土規劃，其中很重要的一點，經過23年的努力，2015年立法院總算通過了《國土計畫法》，包括之前的《海岸管理法》與《濕地保育法》，這三個法被稱為「國土新三法」。過去我們所憑仗的是《都市計畫法》、《區域計畫法》以及《國家公園法》等等。我也知道國土三法通過之後，對於台灣的土地利用，等於建立了一個法制的基礎。可是是否能夠落實？特別是離剛才李教授談到的願景，恐怕有很大的落差。我知道《國土計畫法》本來是內政部營建署主管的。

李：是。

彭：那應該是您過去努力的成果之一。是不是可以談談這三法，它們與土地利用的關係，以及將來怎麼樣真正能夠落實？

李：這三個法當然非常重要，《國土計畫法》終於在2015年通過，濕地法與海岸法也是。可是通過這些法律，只是一個指標而已。至於如何落實，事實上，國土三法以目前的狀態，它的施行細則還沒有出來。

彭：是。

李：所以即使三法通過了也沒有用，一定要有施行細則。可是施行細則怎麼出來？就會回到我剛剛講的，我們對這一塊土地有多少了解？剛剛講遷都，我們憑什麼遷都？為什麼是台中而不是台南？一定要有一個很強的科學依據，這就是我為什麼要算土地容受率。當我們有科學依據之後，在執行國土計畫、執行濕地法的時候，才能有所遵循。

過去我在政府一直強調什麼？政治需要很強的專業支撐。土地容受率不做出來，你會發現今天我們不管在談遷都還是很多的議題，到最後變成什麼呢？地方諸侯在政治角力，誰的聲音大我就遷到哪裡，這是不對的！遷到台中的原因，難道是因為台中市長的政治力比較強嗎？如果是這樣，假如台南市長的政治力比較強，我們就往南遷嗎？所以我覺得今天法通過了，整個工作連三分之一都還沒到。後面要做什麼？就要開始把土地容受率都算出來。可惜，我剛剛講過，現在北台灣算出來了，中台灣、南台灣從此大概就石沉大海，不會去做。

另外，我在四年多以前，在內政部長任內就交代內政部的資訊中心，把全台灣所有關於國土規劃的相關資料整理成一個資料庫，包括國防部、經濟部、交通部、內政部與農委會的資料，整合成一個資料庫，這個是做完了，四年前就做完了。可是這個資料庫做完，接下來要做什麼？接下來要做data mining（資料探勘），要做決策資源系統，做情境分析，根據這些才有辦法做行動方案，再做預算的分配。這個東西叫做政治的專業。如果這件事情不做，我們常常講「我有法」，但是徒法不足以自行。怎麼訂施行細則？訂施行細則根據什麼？中間還有很大的一塊空白。

 

4. 問題出在台灣的文化氛圍

李：但是我過去的難處是什麼？學校做的東西政府用不上，政府要的東西學校沒辦法給，中間的落差一直沒有補起來。

這件事又牽扯到什麼？又會牽扯到我們對一個老師的performance evaluation（成就的評價）。過去在台灣，什麼叫做好的教授？寫了一堆SCI paper（登上Science Citation Index的論文，就是登上科學引文索引的論文），寫很多論文的叫做好教授。如果以這個來評價，我若是一個年輕的助理教授，我一定拚命寫小題目，因為它最容易publish（發表）。我要是寫個大題目，可能五年才寫出一篇論文，在台灣的學術界就被淘汰了。

這是一個文化氛圍問題。台灣很多的氛圍，恰恰讓我們幾乎沒有辦法建立政治專業。但是更諷刺的是什麼？你要是真正看我們科技部的預算，同時再去比對另外一個國家，我很建議大家去觀察那個國家，它叫做荷蘭，這個國家有四萬平方公里的面積，1700萬人口，全國沒有一個都市超過80萬人。我們的科研經費跟荷蘭比起來，我們並沒有比人家少。但是你看到他們做決策的過程中，學校和政府之間伙伴關係之綿密，我覺得比我們成功很多。

然後你看看人家的academic performance（學術成就），你覺得我們可能寫論文寫得比人家多，但是人家的學術成就，絕對不會比台灣的大學或教授們來得差。你去看TU Delft（台夫特理工大學），一所非常頂尖的荷蘭的理工學院，觀察人家教的東西，再看我們台灣大學教的東西，你會發現在台灣，學校和政府之間的伙伴關係沒有建立起來，而荷蘭卻有。大家最近在擔心一件事情，台大的排名一直在往後掉，我今天很坦白地告訴各位，我們還會繼續往後掉，因為我們今天的大學教育，跟整個全球氣候變遷，跟整個國際現勢與政府的需求，基本上是脫節的。

我在台大教了30年了，我可以很坦白地向各位報告，我們現在教的東西和三十年前教的東西幾乎80%是一樣的。這告訴我們什麼？就是這三十年來台灣在改變、氣候在改變，在國際化的浪潮下，什麼事情都在改變，但是這些改變並沒有成為讓學校轉型的刺激，這就是一個問題。比方說，今天台灣的油價、電價、水價，這三件事幾乎都不能談。三個這麼專業的領域，我們居然用民粹在炒作，結果相關議題就沒辦法變成國家科技轉型、學校轉型的動力。

所以，在今天台灣的文化氛圍之下，雖說國土三法過了，可是要施行，我基本上並不那麼樂觀。不是說我們不訂施行細則，而是施行細則訂不出來，或沒有能力根據專業來訂定。

彭：其實您剛才提的油價、電價、水價，我們在這個節目也談過。

李：是。

彭：我們談能源或公共建設這些主題，就是希望促進台灣的永續發展，提升台灣的競爭力。我們也很希望透過這個節目，透過專家和大家參與、討論，透過網路讓全世界的讀者與聽眾，包括台灣的讀者與聽眾，能夠接觸這些資訊，也能夠發聲。

 

5. 保障國土安全，需要尊重專業

彭：想再請教的是，所謂的國土新三法，一定強調國土的安全與環境的保育，這些方面，和我們國土永續發展的願景，怎麼做一個連結？

李：事實上，我的同事還做了一件事情，當時我們要求營建署把台灣的災害潛勢圖做出來。其實，我們的淹水潛勢圖是經濟部水利署做的，坡地災害潛勢圖是經濟部的中央地調所做的，土石流風險地圖是農委會的水保局做的，過去散在三個單位。我大概在四年前，請營建署把這三張圖疊成一張圖叫做「台灣風險地圖」，透過這張圖，你會發現一大群人住在非常危險的地方，房價還高得不得了，許多基礎建設座落在地質非常不穩定的地方，這就是我們的現況。

可是那張圖做完以後呢？我當初擔心的是什麼？你要不要公告？你用哪一條法來公告？當然政府隨時可以公告，可是如果沒有配套辦法就公告，只是讓一半的台灣人得了憂鬱症而已。所以那時候我就開始思考，政府不是不公告，而是當你在公告的時候，所有的配套都要講清楚。你要訂出一個二、三十年的目標，讓民眾放心，政府有能力一步一步把民眾帶到安全的地方。

可是這個工作講起來很容易，做起來非常困難，因為政治阻力太大了。你要是公告這樣一張圖，第一個，台灣房地產的次序馬上大亂；第二個，你會擋到很多的既得利益者。可是這件事情到了今天，最近大家就看到了，台北市好不容易才公告了一個土壤液化潛勢區，可是台北不是只有土壤液化的問題啊，我們還有一堆的問題。所以我覺得還是回到剛剛講的，本於科學證據的政治專業，事實上在我們的決策機制裡面，並沒有充分被尊重。因此，也幾乎沒有人在做這樣的分析。

彭：我們非常高興邀請到前內政部長、台大土木系李鴻源教授，來這裡討論國土規劃管理與利用。下個禮拜同一時間，還會繼續請李部長來討論國土規劃與災害防治。