台灣的農業是小農制？到底有多小？台灣農業發展的先天限制是什麼？
農地少，面積小，台灣怎麼辦？過去幾十年，我們如何發揮創意，活化農漁業？
今日，更有一個關鍵問題：台灣的糧食能自足嗎？來源安全嗎？農產品是否衛生、健康？

本集特別邀請前農委會主委陳武雄，為您帶來專業觀點，精闢分析台灣的農業與糧食問題，以及我們的因應之道！

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是基礎產業的轉型與升級，涵蓋的議題包括金屬產業、紡織業、農業、石化產業、以及機械產業。過去一個月我們分別邀請了金屬中心的伏和中執行長與紡織綜合研究所的白志中所長，來跟大家說明台灣金屬產業與紡織業的發展過程、現況、以及未來發展的機會。今天我們很榮幸邀請到前農業委員會陳武雄主委來討論農業的發展。陳主委歡迎您到我們節目來。

來賓陳武雄前主委（以下簡稱陳）：各位聽眾大家好！

彭：陳主委獲有中興大學農經碩士，以及美國伊利諾大學香檳校區的農經博士，任職公職長達40餘年，他的經歷可以說是空前絕後。從農復會最基層的技士做起，歷任科長、處長、台灣省政府農林廳廳長，以及省政府秘書長、農委會副主委及主任委員等要職。

陳：謝謝。

彭：陳主委是我國加入WTO農業部門的談判代表，擔任農委會主委的時候，提出健康效率、永續經營的全民農業施政理念。推動包含健康、卓越、樂活三大主軸的「精緻農業健康卓越方案」，為台灣未來的農業發展奠定了重要的方向。陳主委也是一位詩人，筆名叫陳填，詩作有多首被收錄到台灣年度詩選，他退休後發表詩集《乘風而來，隨浪而去》，我也是他的讀者。此外，他退休後也擔任志工，推動生命教育；多年來也經常到監獄去，關懷受刑人。

 

1. 台灣農業的基本條件：小農制

陳主委是台灣農業發展的見證者，也是政策的制訂者。想請教主委，台灣過去農業一直有很輝煌的歷史，我們常常說民以食為天，或者說我們以農立國。從1950年代到現在，農業的發展一直不斷地變化，是不是請您先幫我們回顧一下，台灣過去長期以來農業發展的情況？

陳：這幾十年來，農業的發展是有很大的變化。但是首先要提的，我們基本的環境條件沒有什麼改變。基本的環境條件是什麼？我們是一個小農制的國家，耕地面積很小，平均每一戶農戶，耕地面積只有一公頃。

彭：差不多，我老家也是一公頃多。

陳：那您們在台灣屬於平均的，中等大小。但跟歐洲比較，就知道台灣是明顯的小農制。歐洲國家常常說他們是小農國家，但他們平均每個農戶大概還有20到25公頃。那美國呢？大家都知道是大農，他們最小的單位是100公頃以上。在伊利諾大學有一個教授，他說他有50英畝（約20餘公頃），50英畝地我聽到這個大得不得了，對不對？他卻說沒有辦法靠這個生活。相對來看，台灣是這麼小的一個小農制。

在這樣的基本條件下，早期還沒有國外競爭的時候，靠我們農村充沛的勞力，我們還可以用農業來支持工業，靠農業來賺取外匯，來發展其它的產業。但是到了1970年，民國60年左右，農業進入分水嶺，也就是我剛剛進入農復會（中國農村復興聯合委員會）的時期，印象很深刻，以前所有農業建設研究發展的經費，都是靠農復會，就是中美基金。到了民國60年，才首先由中央政府撥一億給農復會，叫做加強農村發展，我們那個時候叫做加強農建。

彭：早期的農復會，蔣夢麟先生在農復會任職，那時候是不是已經離開了？

陳：我進去的時候，是第二任主任委員的時期。蔣夢麟是第一任主任委員，第二任主任委員是沈宗瀚先生。

彭：是我們清華大學沈君山校長的…

陳：他的老太爺。

彭：蔣夢麟寫的《西潮》是我們那一代年輕人必讀的書。

陳：對，蔣夢麟在農復會期間，他最大的努力就是農村衛生的改善，另外他一直在提倡「節育少生」，當然現在時代不一樣了。在那個時候，一對父母最起碼生七、八個孩子，生到十個、十二個，是常有的事情。

彭：我們以前說生一個足球隊，籃球隊或者棒球隊。

 

2. 限制下的創造力：台灣農業過去的發展

陳：對。在民國60年，就是1970年代開始，已經看到工業起來了，農業相對的落後。所以那個時候就開始撥錢，第一年一億，後來再一億，接著陸續進來。從這邊看到什麼現象呢？第一，農民相對的所得低了。第二，農村的人口開始淨負成長。另外，外面進來的農產品開始增加了。

所以那時候是一個分水嶺、轉捩點，整體經濟結構性的轉變，從1970年代開始就沒有再翻轉過。以前農業的生產毛額占GDP（國內生產毛額）可以在50%以上，現在不到2%，就是1.7%左右。但是在這樣一個大的結構改變底下，農業的生產是不是就停滯呢？沒有。我們從比較長的時間來看，它是非常活潑的，它還是很有創造力的。早期我們的出口產品，主要是所謂台灣三寶：茶葉、樟腦、和砂糖。

彭：是在日據時代發展起來的。

陳：對，日據時代起就有台灣的三寶。然後我們開始轉型了，台灣開始發展勞力密集的食品加工，譬如說洋菇、蘆筍、番茄。洋菇、蘆筍罐頭的生產，我們曾經是世界第一，包括罐頭公會大樓都是在那個時候蓋起來的。再後來，這些勞力密集的洋菇、蘆筍產業也不行了，因為我們的生產不如韓國、不如中國大陸、東南亞，成本高了；而這些加工技術，相對的它的附加價值低，很容易就被人家取代。被取代以後，我們才發展所謂資本密集、或者技術密集的產業，包括遠洋漁業，或是毛豬、肉雞養殖。從這邊也可以看出演變，以前我們毛豬的養殖業，一戶農家大概就是養幾頭豬嘛。

彭：是。

陳：現在都是幾千頭，一千頭還算少的；養雞是用萬做單位，這些都要資本跟技術。後面再繼續發展，我們又達到比較高的技術水準，像養殖魚、水產種苗、熱帶魚，開始有了這些附加價值高的產業，還有花卉。所以現在在台灣，蝴蝶蘭也大量的出口，荷蘭當然跟我們競爭，但是全世界創新育成的新品種蝴蝶蘭，台灣還是全球第一。所以每年3月全世界蝴蝶蘭的買家、業者都要來這邊朝聖。

另外像我們的文心蘭，在台灣大家看不太到，但是我們一年銷到日本是2500萬支的切花，日本市場大概百分之八十幾是我們供應。從這邊就看出來，農業在這樣一個大的條件限制下，在它的經濟結構限制底下，它仍然是很活潑的，代代都有新產業發展出來。

 

3. 台灣的糧食能自足嗎？

彭：台灣曾經是茶、樟腦與糖的重要輸出國，1970年之後轉移到洋菇、蘆筍，然後再轉移到鰻魚、草蝦，這幾年來又全力發展蝴蝶蘭、石斑魚等等。尤其在1970年，可能是台灣農業發展的一個分水嶺。據我的資料來看，1970年我們的農產品開始產生貿易的逆差，當年有70億美金的貿易逆差，可見台灣的工業跟農業轉型是同時發生的。

主委您剛才提到台灣的農業發展，雖然是一種小農的制度，但是非常活潑。可是接著再往前走的話，大家一直談到一個問題，台灣的農業發展多元化，民眾的食品來源也很多元，這樣發展下來，台灣的糧食自給率，好像也漸漸地不足。最近談到糧食安全的問題，以及食品相關的衛生、健康議題，關於這部分，您是否可以介紹台灣的現況，讓聽眾了解一下？

陳：是的，台灣以前糧食是可以自給自足的，現在我們的糧食自給率只有34%，這個自給率，是以食物供應熱量的角度來計算的。但這個比率，已經比民國99年的31.3%提高不少，已經非常不簡單了。但是跟其它的國家比起來，像日本接近40%，韓國接近50%，我們的糧食自給率還是偏低。

糧食自給率偏低的問題，平常大家是感覺不到的，對不對？現在大家可以吃得非常豐盛，吃到很浪費的都有。但是這麼低的糧食自給率，為什麼值得擔心？問題當然不是平時，是戰時。人家說戰時不要等到缺糧食，只要石油的進口被封鎖，台灣就很難支持下去了。當然從不同的角度來看，石油有它的戰略地位，但是在國家的立場，從戰略的角度看，糧食的自給率還是很重要。

為什麼台灣的自給率這麼低？主要就是因為我們的穀物，所謂的黃小玉：黃豆、玉米、小麥，尤其是玉米跟黃豆，很大的部分是拿來做飼料用的。嚴格來講，假如我們沒有進口玉米、黃豆、高粱這些飼料的話，事實上我們的畜牧產業發展不起來，我們幾乎有百分之九十幾是靠進口的飼料原料。這也是為什麼我們的糧食自給率那麼低，主要就是畜牧業大量進口飼料。

除了畜牧以外，我們的自給率可以說是接近100%，比如說稻米，我們甚至還有過剩；蔬菜我們幾乎全年無缺，水果我們還外銷。那漁業呢？我們是全世界最大的遠洋漁業國家，五大洋到處可以看到我們漁船的艦隊。所以糧食自給率低，就是因為進口穀物的關係。那怎麼辦？其實，就算我們一顆米都不種，全部的地拿來種飼料穀物，都沒有辦法滿足畜牧業的需求，因為我們的耕地大概有80幾萬公頃左右，但這些進口的飼料都要全部自己種的話，至少要一兩百萬公頃，所以非靠進口不可。

因此，從糧食安全的角度看，進口的來源非常重要。其他的國家如日本、韓國、甚至大陸，他們都到中南美洲、東南亞國家去買地、租地，以大企業、大資金去那裡投資，掌握糧食的來源。但是在戰時，那麼遠的地方，你掌握的糧食來源運得回來嗎？還是有問題。但這樣做至少是讓糧食來源分散，風險也分散。

從國際組織的角度，在APEC我們也提倡所謂「糧食安全」的一個制度。就是每個國家承諾一部分的存糧，當某些因素造成缺糧，我們所承諾的這部分就可以拿出去，各國互相支援。這個制度下，糧食是存在自己國家，不必存在某一個地方。但是這個主要是用於國際性的援助，有時候在某一種狀況也是不行，供應不了台灣的需求。

那我們到底要靠什麼？外面的糧食來源在哪裡？我認為中國大陸離我們最近。它雖然也進口糧食，但是大陸的稻米產量是1億5千萬噸，我們才100多萬噸，我常常說大陸的倉庫，只要把角落的存米掃一掃，就比我們100多萬噸要多，而且距離非常近。所以，假如我們跟大陸維持一個非常穩定和平的關係的話，它要撥出幾十萬噸的稻米、幾十萬噸小麥或者是玉米，那是非常簡單的事情。這個比我們遠從中南美，遠從美國、澳洲進口，方便性、穩定性、和可靠性都不會差。但是要做到，基本條件是我們不要逢中必反，要跟大陸建立一個非常穩定的關係。

 

4. 確保台灣糧食的量與質：農地農用與農產品檢驗制度

確保糧食自給率還有一個很重要的關鍵，就是農地農用。我們有80萬公頃的農地，但是，我們從《看見台灣》這部影片看得到，好多的農地都蓋了農舍。這一點我是覺得很慚愧，自己長期在農業單位服務，做了農委會的主委，沒有把這方面做好。為什麼會這樣子？這就牽涉到所謂的政策，我們要開放農地自由買賣，開放農地去蓋農舍，真是好大的一個政治問題。

這一點我們暫且不深談，但是有一個重點，至少我們要維持多少農地？從糧食安全的角度，根據計算，我們要維持20萬公頃乾淨的農地，才能在最困難的環境底下，例如戰時，還可以有足夠的糧食，供應每一個人2000大卡的熱量，也就是維持生命的最低需求。從糧食安全的角度，一定要去努力保住。

至於您剛才提到的食品衛生安全的問題，我們除了量以外，也要確保品質。食安問題大家現在非常重視，我們怎麼去確保國人的食品安全？最重要就是回歸生產的東西，要能夠衛生安全，作為源頭的農產品當然一定要衛生，符合健康的要求。所以我在農委會當主委的時候，在馬總統的政見裡面，我提出來一個大夢，花50年把台灣建設成一個有機無毒的農業島。

彭：是。

陳：為什麼要這樣子做？大家說50年以後，陳武雄你在哪裡啊？我說我的骨頭可以打鼓了。但是我們若沒有這樣一個夢，永遠跨不出去，有一個夢才能夠朝那個目標走。假如台灣真正發展成為有機無毒的話，第一，我們會樹立一個集體的品牌形象，大家會認為台灣的農產品就是有機無毒，銷售到哪一個地方，大家都安心。第二，它對於生態的貢獻很大，它不用化學肥料，可以減碳，對於照顧消費者的健康最有保障。

彭：所以糧食安全跟衛生健康，我們可以同時發展。是不是有一個具體的方法，來保障農產品的衛生跟健康？

陳：是，要保障這點，在檢驗跟標章上就非常重要。比如說有機產品，以前我們沒有嚴格執行驗證制度的時候，農民只要掛一個牌子，或者塑膠袋上面寫個「有機」，它就是有機的。但是這根本沒有經過驗證，消費者沒有辦法得到保障。後來經過嚴格執行，你一定要經過公家機關所認證的單位去做驗證以後，你才能夠在標籤上面寫「有機」，假如沒有的話，罰得相當重。

在這樣的制度底下，我們是用驗證的制度、標章的制度，保護真正努力發展有機農業的農民。對於那些混水摸魚的、冒牌的，我們就給予相當的懲罰。所以是靠法律的強制執行，配合一些鼓勵方案的條件下，這些有機、無毒的農業，才能夠做得起來。

彭：很高興今天能夠邀請到農委會的前主委陳武雄，來這裡討論台灣農業的發展，回顧台灣農業過去的情況，並分析台灣的糧食安全與衛生健康。下個禮拜還是請陳主委繼續跟我們討論台灣的農村再生，及台灣精緻農業的發展。《台灣的明天‧明天的台灣》，我們下週再會。