為什麼來自美國的能源專家，會語帶批判地說：「美國沒有能源政策！？」

再生能源、替代能源、潔淨能源……有什麼不同？

基載電力像薪水，替代能源像開計程車賺外快？如何解釋？

台灣的風力發電推展為何困難重重？台灣推動替代能源的困難在哪裡？如何影響我們能源政策的形成與制訂？

請聽前行政院科技顧問組執行秘書、前清華大學工學院院長萬其超，以生動的比喻與能源政策執行的實例，帶您看台灣能源政策的困境與方向。

 

引言：

本節目這一季討論的主題是「能源與環境」，在今天，能源問題已經不能單就能源供給來分析，而是一個能源與環境的整合議題。因此本季的議題，將包括台灣當前及未來的能源政策、能源科技的研發、化石能源的運用與再生能源的規劃、電力的來源與發展方向等。再延伸至台灣面臨的重要環境議題—氣候變遷與水資源，以及產業界節能與環保的可行措施。

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。關於能源與環境這個主題，我們所邀請的第一位貴賓，是前行政院科技顧問組執行秘書萬其超教授。萬教授您好。

來賓萬其超執秘（以下簡稱萬）：您好。

彭：萬教授長期任職於清華大學的化工系，三年前榮退。他曾經擔任過清華大學研究發展委員會的主任委員，等於是大學的研發長，也擔任過工學院院長，以及共同教育委員會主任委員。他並且長期擔任國科會應用科技合作小組的召集人，以及李國鼎科技發展基金會的秘書長。他多次榮獲國科會的傑出研究獎，是清華大學的講座教授，不僅有豐富的學術行政經驗，而且長期參與政府部門跨單位的科技整合，對政府政策的制訂跟推動，了解甚深。我們今天特別邀請他來跟大家說明政府能源政策的制訂，以及發展能源科技的策略。

 

1. 美國沒有能源政策？談能源政策的不確定性

萬教授，我們知道台灣的能源98%仰賴進口，所以台灣能源的使用，就跟政府制訂的能源政策有很重要的關係。您在政府部門，長期幫助政府制訂各項重要的科技政策，我相信能源政策也是其中之一。您能不能跟我們談一談，政府能源的政策是怎麼樣形成的？我們也很好奇這個制訂的程序。

萬：好，謝謝。講到能源政策，這個題目是一個大哉問。當初您跟我提醒要講這個題目的時候，我在想，對我們一般的民眾、聽眾，是不是要很仔細地來講能源政策形成的機制，例如我們有個能源局，我們有全國能源會議；經過一些需求單位的反應，然後變成一個初稿，初稿透過經濟部，然後透過行政院，透過國家能源計劃等等才形成政策……如果我把這個過程講的很仔細，我看大多數聽眾會聽得頭昏眼花，要麼就是「無感」，至少是「無用」。

講到無用，我倒是說一個例子，也許對聽眾聽起來更有興趣。有一次，前經濟部長施顏祥先生的老師，他在MIT時的老師到台灣來，叫Prof. Whitesides懷特賽茲教授。邀請他的時候，在一場小聚中，施部長請我作陪。因為施部長知道，他的老師現在在美國能源方面也著墨甚深。

彭：據我了解，懷特賽茲教授也是中研院翁啟惠院長的指導教授。

萬：是，那天翁啟惠院長也在座。施部長就問了，請問您，美國的能源政策是怎麼樣一個情形？我記得懷特賽茲教授就直截了當地說：「美國沒有能源政策！」這句話當然是笑話，但他的意思就是，以他這麼投入能源領域的專家來看，不管是美國聯邦政府，或者州政府的能源政策，他都相當不滿意，所以就以這種戲劇性的話說：「美國沒有能源政策」。也許在他認為，就是那個能源政策很爛，等於是沒有。

各位想想看，以美國的能源、美國的產業、美國的影響力，它對全球的能源供需，是可以呼風喚雨的，有很大的主導權。

彭：是。

萬：以美國的立場，他們的能源政策尚且常常顛三倒四，改來改去；像我們台灣，要談政策就更困難了。就像您講的，台灣98%能源都是進口的，你今天定了政策，明天100塊一桶的油，一下降到50塊了，明天有天然氣了，明天有頁岩氣了，明天怎麼樣了，就是太多太多因素受制於人的時候，我們即使做一個長期規劃，不確定性實在是太多太多。

所以我剛才很約略地說，我們當然有什麼全國能源會議等等，我不願意說我們政府的能源政策很爛，而是以我們國家的處境，在能源方面更是要打游擊戰，打機動戰，隨時調整，因為太多太多事情不是操之在我們，這是一個基本的認識。

 

2. 打破混淆！能源相關議題與名詞釋疑

另外，我倒是覺得今天講這個能源的事情，有時候聽眾會不會覺得有幾個名詞不太清楚，在這裡我稍微澄清一下。第一個大家最知道的就是再生能源，是renewable energy，意思就是相對於不能再生的能源，它可以再生。什麼能源不能再生呢？我們常常說「坐吃山空」，山裡面有煤、有油、有天然氣，通通挖空了，是不能再生的。如果你很擔心這點，台灣沒有煤、沒有油、沒有氣，就更要擔心了。

所以我們台灣，包括全世界，都會在乎再生能源。再生能源假設就以我剛才比喻的，同樣是山裡的東西，山裡的樹把它砍下來燒柴，就是最原始的生質能源，是我們老祖宗很早就開始用的再生能源，這個不是新名詞。因為樹又會再長出來，這個就是再生能源。如果是太陽能，也是這個意思，水力也是這個意思，諸如此類還有風力，都是可以再生的，這是再生能源。

另外一個名詞大家常常碰到的，就是所謂潔凈能源，或者清潔能源，標準的英文講就是clean energy。這個名詞是從污染的觀點來講，跟再生能源又不見得完全一樣。比如說天然氣相對於煤，兩個都不是再生能源。可是相對於煤，天然氣就是清潔能源，因為天然氣在一單位的燃燒值裡頭，它所產生的污染物，包括CO2就是二氧化碳，都是比較少的，我們相對上叫它清潔能源。

另外比如說綠色能源，大概這個名詞英文就叫green energy。這個就比較籠統了，大概所有的潔凈能源、再生能源，我們都籠統地稱為綠色能源。

那麼還有一個名詞呢，叫做能源新利用。比如電動車，電不是新的東西，但是電動車是一個新概念，所以叫做能源新利用。

還有一個，就叫替代能源，alternative energy，這個是相對於主流能源的觀念而出現的名詞，所謂主流能源如核能、火力發電等等，相對於這些東西的替代品，就是替代能源。今天這些主流的能源，或多或少都有些缺點或問題，所以我們要找替代品。所謂替代能源，在絕大多數民眾心中想的是再生能源。這個想法也不錯，但是基本上替代能源跟再生能源的衡量因素，是不太一樣的。

 

3. 基載電力是什麼？為何重要？

另外一個名詞，我覺得也是考量能源政策時，很重要的一個觀念，就是基載能源，或者基載電力。大家常常聽到我們為了核能發電吵得很厲害，常常有人很擔心地說：「哎呀，我們要重視基載電力。」意思大概是說，沒有核能，擔心基載電力會不足。基載是什麼呢？它的英文是Base-load，對聽眾也許可以用一個最簡單的例子來解釋。基載就像你一個月拿的基本薪水，一個月3萬5，假如你嫌不夠呢，你每個禮拜天去開計程車賺點外快，也許一個月當中，每個禮拜賺1000塊吧。對我們國家的電力供給來講，開計程車的外快就像是替代能源，而核能則屬於基載電力，意思是它很容易操控，供應量大而且很穩定，因此它是電力供應的根本，就像月薪是你收入的基礎一樣。所以有些對能源供給很擔心的人會說，不要以為再生能源可以完全取代核能，就像說不要以為開了幾天計程車，就可以把你3萬5的薪水放棄，大概是這樣。

從這個比喻出發，我現在等於在講能源政策。比方有些支持再生能源的人，他會講這是因為你瞧不起開計程車，如果我每個禮拜天開計程車，一次就賺一萬，四個禮拜天就賺了四萬，比主要薪水還高，搞不好我那個薪水就不要拿了，我們就乾脆不要基載了。

如果我們再生能源做得這麼成功，這句話「表面上」聽起來是合理的，但是問題出在哪呢？就是這些再生能源有先天性的困難，它們的可控制性、可儲蓄性是不行的。基載能源這個東西，以火力發電為例，如果你說今天晚上必須要少一點電力，馬上就可以把燒煤的火力發電廠發電量降低；反過來說要增加，只要是在備載容量範圍內，也可以辦到，我可以隨時操控。但是比如說太陽能，簡單想到的問題就是晚上沒有太陽怎麼辦？或者說風力發電，IC之音是來自新竹，我們新竹風很多，台北肯定沒有那麼強的風，偏偏台北用電用得最多怎麼辦？所以有這些問題存在。

也許有些聽眾會說，我可以把電存起來。風大的時候從新竹發電，存了以後送到台北來。這裡頭也有個問題，儲電跟存錢不一樣，禮拜天開計程車賺到的錢，可以慢慢花，你可以過一個月再去花，一年花也可以。偏偏這個電不一樣，它是這一秒產生，這一秒就要用掉，電是不能儲存的。（按：用電池儲存下來成本太高，而且會流失掉，目前也不實用。）所以為什麼基載很重要，因為發電一定要有非常高的「可控制性」，如果它的可控制性很差，這個東西就有問題。目前再生能源的可控制性普遍比較差，跟作為基載電力的主流能源相比，確實有問題存在。

 

4. 能源政策的制訂：以電動車為例

彭：剛才萬教授跟我們說明了各種能源的基本定義，我個人都覺得受益匪淺。以萬其超教授參與政府各項的工作，他對於能源政策的制訂跟執行一定有豐富的經驗。台灣因為能源主要靠進口，所以擁有健康又安全的能源政策，對台灣的永續發展非常重要。聽眾一定非常關心，到底我們的能源政策是怎麼樣形成的，是不是請萬教授幫我們說明一下？

萬：好，當然政府部門分成行政部門跟立法部門，任何比較長遠、比較大型的政策，最後還要經過立法部門以立法的手段來做。如果是短期的措施，當然行政部門「理論上」可以自行來解決，我為什麼講理論上，我想聽眾朋友自己都曉得，現在行政部門，我講的是中央政府，能夠自己來做的事情，實在是越來越有限。任何一個民意代表，甚至地方的民意代表，只要帶了三四個人到經濟部門口一站，我想事情的推行，或者你的政策就要轉彎，這是一個事實。所以現在我覺得問題不是在政策的制訂上，更重要的是，政策的執行面能不能做？這個是台灣今天在能源政策上到底多有效的一個關鍵。

牽涉到行政面的部門很多，大家想到最多的當然就是能源局，它隸屬於經濟部，因為我們98%的能源都是進口的，對我們國家的GDP（國內生產毛額）是占了非常非常大的影響，所以經濟部當然是首當其衝。為了儘量減少我們能源進口的負擔，它要做很多決定，包括什麼時候買，買什麼種類的能源等等，這不只是國營事業的問題，要做一個綜合的考量。

當然其他的部會也會參與，譬如說環保署，它會從比如CO2的減量、污染的減量等等來做考量。我認為推動能源政策最大的兩個行政部門，應該就是經濟部跟環保署。其他像科技部、交通部等等當然有關，但他們大概是在主要政策已經形成的時候，後續配合的角色。

我們這樣講還是太抽象，我就拿一個簡單的例子，也許聽眾聽起來更清楚。比如說我們要減少石油的進口，我們要減少CO2的污染，那麼第一個會想到，全世界也在想，要不要用電動車？這是一個手段。但現在滿街跑的都是汽車、摩托車，你怎麼樣鼓勵民眾用電動車呢？是不是透過財政部做稅務上的調整，做電動車的廠有稅務的優待，要做汽車的廠稅額就要加重？或民眾如果買一部電動車，有什麼優待等等，這些都是辦法。或者地方政府規定在哪一個地區交通擁擠的時候，只准電動車開，汽車根本不准開，這樣的措施就可以形成政策。

但是在這個國家，在這個地區，能源政策如何能有效的執行，這是我非常掛心的事情，因為我們台灣常常很多事情，就像大家講的「執行力」不足。

彭：是。

萬：別人做得通的事，我們不一定做得通。當然我也希望有些是別人做不通，我們能做得通。但是今天的情況常常是大多數國家做得通，我們做不通。

彭：所以除了立法部門之外，跨部會的協調一定要非常有效，才能夠落實執行。

萬：對。比方我剛剛講的財政部，財政部當然要以它的稅收為優先考慮。只要聽到你說你要鼓勵某一種產業，鼓勵某一項事業使用的時候，因為一種鼓勵措施所以要「減稅」，它只要聽到減稅，不管你講的是什麼，對它講起來這個就是頭痛的來源，所以在行政院內部要做很多很多的協調。就算行政院內部協調完了，到地方政府的時候，假設這個事情對它又覺得窒礙難行，當然又要跟你拚命。這個是很自然的事情，尤其我們是一個超級民主的國家。

比如說在北京現在開汽車，民眾一個最大頭痛的地方是，北京現在已經開始限牌照了，類似的辦法在深圳、在上海都有。北京的做法是，假如你要開汽車，100個人當中，能夠輪到的牌照都是抽籤的，機率大概2%，100個人就算都買了汽車也沒有用，只有2%的機會抽得到牌照。但是如果你買一部電動車，就幾乎是100%可以拿得到牌照。這就是他們的地方政府有這個權力，有這樣的政策，而且有這種執行力。我們今天似乎聽到北京這樣做很容易，但是在台灣，你敢形成這個政策嗎？要考慮到我們人民的反應，我們的民意代表等等，很多事情你就窒礙難行。所以你必須在你自己的國情裡頭去努力做事情。

 

5. 為何風力發展踩剎車？從「土地公與風電站」，談替代能源的發展方向與困難

彭：是。當然以台灣目前的社會狀況跟政治的運作，制訂並推行能源政策，確實是不容易，但它還是攸關台灣的永續發展，而且非常重要。剛才您也提到很多所謂的替代能源，或是新的能源科技的發展。您能不能說一下，對於這些替代能源，我們有哪些發展的目標？怎麼樣選定發展的重心？有哪些困難呢？

萬：我也舉個例子好了。現在很流行的替代能源，一個是太陽能，一個是風力。最開頭的時候全世界比較看好風力，因為太陽能發電所需要用到的silicon就是矽，這個材料的耗能是很高的，所以總體來看，用太陽能發電的成本是相當高，就是現在算下來，雖然每個地方發電的成本不一樣，但籠統地講，大概總是風力發電的三倍到五倍。

所以大家一定會想到，我就先用風力。因為風是不要錢的，太陽能也是不要錢的，可是所有的設施成本加上去，風力便宜當然先用風。因此，可能您也聽過我們有些政策像千架風車等等，先從陸域風力發電做起，就是在陸地上做風力發電。但是呢，馬上中間就停掉了，為什麼呢？因為當初沒有實施的時候，大家沒有感覺，只覺得用風力發電，可以減少火力發電、可以減少核能，太好了！等到風電站放在你家隔壁的時候，你馬上就開始跳腳了，因為它並不是你想像中的完全無感。政策可以無感，等到裝在你家附近，你就有感了。

甚至我可以舉個例子，我們在某一個縣的一個村，風電站裝起來以後，不是對民眾的家有影響，只是對旁邊的土地公廟有影響，因為風力發電的風扇在動的時候，民眾反映說有光影的擾動，他們說曾經問過神明，這個對神明是有影響的，結果那個風電站就被關掉了，付出的成本也浪費了。像這樣的時候，我國的能源局、台電，或者民間的風電站再怎麼做，都會覺得困難遠比他們想像的大。所以我們的陸域風電就急速剎車，現在的能源政策只好改成離岸風力發電，就是在海上發電。

彭：是。

萬：但是海上發電的成本……

彭：成本又更高。

萬：高出很多很多。

 

6. 具體建議：不能把資源全部投入替代能源，也要投資節能技術

彭：但是即使如此，政府對替代能源長期的規劃還是很重要的，在夾縫中怎麼做呢？

萬：只能邊看、邊做、邊改。因為替代能源不確定性那麼大的時候，實在很難說30年後就是什麼樣，陸域風力占多少，離岸風力占多少等等。我們不是沒有做過估計，但是那個數字我實在覺得我講出來，簡直就是白講，因為實際做下去的時候差別很大。所以我覺得，曾經有一些科學家也覺得，以台灣現在這個狀況，可操作面最大的，其實還是在節能上應該好好做，而不是把所有的注意力都放在替代能源。

彭：是。

萬：因為替代能源有些困難待克服，第一就是施行起來民眾的反應，還有就是產業面的成本問題。譬如說我們現在講離岸風電，離岸風電放在哪裡呢？是近岸嗎？還是很遠的地方？近岸的話，馬上漁民就來吵了，搞不好又對哪一個海豚有影響，你又做不成了。到很遠的地方比較不會有這種問題，哇，那個成本是天文數字，而且離岸風電站底下要打地基的話，施工用的船需要很大的規模，台灣根本沒有那種船，全世界都沒有幾條，你想輪到這個船放到台灣施工的可能性有多大？所以困難度很高。

但是節能的話，如果說我們的隔熱做得更高10%，空調就可以節能10%，也對我們能源的總體面是很有效的。所以我自己個人的感覺，我們國家應該更努力地做這件事情。

彭：這倒是我第一次聽到，就是節能其實比開發能源對政府的可行性更高，也更重要。

萬：是。

彭：非常感謝萬教授今天跟我們的分享。萬教授今天特別提到對各種能源的基本的定義，及這些觀念對整個國家能源政策的影響。政府在能源政策的制訂跟實際執行上有一些困難，萬教授也以親身的經驗做了一些分享。當然，替代能源的開發有其重要性，但在能源的節約上面，可能更實際，也很值得來做。下個禮拜同一個時間，我們將為您邀請到能源國家型科技計劃的執行長李世光，跟大家說明我們能源國家型科技計劃的執行情形，《台灣的明天‧明天的台灣》我們下週再會。