09:00~10:00
寶貝摩天輪
主持人: 彭宗平
2017/02/13
23:03
在高齡人口迅速增加的台灣,長照是備受矚目的顯學。
什麼是長期照顧?什麼樣的人需要長照?
民國150年,預計總人口當中,十個人有一個需要長照,接近兩百萬人,這個壓力有多大?如何因應?
本集特別邀請到衛福部前政務次長,曾任長期照顧保險籌備小組總顧問,陽明大學李玉春教授,與您分享從民國97年的長照十年計畫到現在的長照2.0,我們的成果與受到的限制是什麼?長照的從業人員有沒有明天?如何留住人才?歡迎收聽!
引言:
主持人彭宗平教授(以下簡稱彭):
歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》,我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是健康與醫療,包括公共衛生、食品安全、長期照顧、健保、醫療與國際化。今天我們邀請的貴賓是陽明大學李玉春教授,也是衛福部前政務次長,來討論長期照顧的議題。李教授歡迎您。
來賓李玉春教授(以下簡稱李):主持人好,各位聽眾好!
彭:李教授是美國德州大學公共衛生學博士,也是陽明大學衛生福利研究所的創所所長,曾經擔任陽明大學衛生福利政策研究中心主任,以及台灣公共衛生學會的理事長。她多年來積極參與衛生署及現在衛福部的政策擬訂,曾經擔任全民健保醫療費用協定委員會的主任委員,也曾擔任長期照顧保險籌備小組的總顧問。在2015年9月到2016年5月,她並擔任衛福部的政務次長,對全民健保的支付制度及長期照顧保險制度,有深厚的學養與行政經驗。非常榮幸邀請她來節目討論長期照顧的議題。
1. 長照需求急遽增加
彭:李教授,我們知道之所以會有長期照顧這個議題,以及相關政策,主要是因應整個社會的發展而來,特別是因應人口的老化。台灣人口老化的速度非常快,從1993年進入所謂的高齡化社會,超過7%的國民高於65歲;預定明年2018年,就要進入高齡社會,65歲以上人口超過14%;而且可能在10年之內會超過21%,進入超高齡社會。與西方社會相比,我們老化的速度非常快,而人口老化與長期照顧,當然有相當密切的關係。您長期關注長期照顧議題,是不是從社會學的觀點,先向聽眾說明這個議題的重要性以及它的演變。
李:好。非常榮幸有機會來參與這個節目的討論。剛剛主持人談到人口老化,我們知道老人裡面大概每6個人就有1個人,可能會需要用到長期照顧。所謂的長期照顧,就是照顧日常生活沒辦法自理的人,譬如沒辦法自己吃飯,自己處理大小便,或必須有人陪伴就醫、處理日常生活的一些事務等等,照顧這些人,就屬於長期照顧的範圍。
如果每6個人就有1個人需要的話,當人口老化,台灣對長照的需要就會非常高。目前來講,估算大概有76萬人需要長期照顧;但是到2031年,就是民國120年,會比現在增加大概80%;如果我們再往後估到2061年,就是民國150年,會有將近200萬失能人口,到時候,大概每10個人就有1個人需要長期照顧。再強調一次,我講的是全部人口當中,每10個人就有1個人需要,所以需求非常非常高。
還有一些現象,隨著整個社會高齡化,除了需要接受長照服務的人增加,相對地,能夠「提供」照顧服務的人口也減少了。大家都知道,因為少子化的關係,年輕人愈來愈少。以目前來講,每個家庭平均只有0.4個照顧人力,非常地少,而且大部分家庭都是雙薪,沒辦法自己照顧。所導致的結果,就是我們非常需要正式的長期照顧制度。偏偏我們的社會又還沒有準備好,因為我們的人口老化速度比許多國家都快。如果和幾個鄰近國家相比,我們大概僅次於日本和韓國,老年人口比例算是第三位,即使比起英、美、法國,我們的老化比例都偏高,所以很需要做好準備。
從另外一個角度來講,主持人談到社會現象,目前台灣社會因為以雙薪家庭居多,很多人可能白天上班,晚上回去還要負擔照顧的工作。因此,有些人可能就必須離職,或者減少工作量,受到影響的人口其實非常多。日本把這部分的人稱為「隱性照顧人口」,估算起來,台灣目前已經有230萬隱性照顧人口,大概有30萬人因為照顧的工作而離職,或本來是全職變成兼職,對於許多企業的影響也非常大。這個議題需要我們及早關注,否則未來整個社會可能會承擔不起。
2. 長期照顧的對象
彭:您剛才提到有六分之一的高齡人口需要長期照顧。所謂長期照顧服務的對象是哪一類的人呢?
李:第一類一般我們稱為身體失能,最多數的可能是中風,也包括心臟病、長期臥床、癱瘓等情形,因為各種生理上的疾病,導致身體機能上沒辦法自理。也就是我剛才講的,沒辦法自己進食、移位、處理大小便。
另外有一類也很重要,因為老年人口愈來愈多,失智的人口比例也愈來愈高,大部分到最後沒辦法生活自理,也需要有人照顧。還有一類,是社會上目前比較少關注的一群,可是他們也有很多人需要長期照顧,譬如說精神疾病、智能障礙或是罹患先天疾病的患者,他們也可能在生活方面沒辦法自理,都需要長照。所以簡單來講,一類是生理方面的問題,一類就是心智功能上需要被照顧的人。
彭:談到照顧的對象,常常聽到一個英文名詞叫IADL,可否也說明一下?
李:這個是相對於所謂的ADL而言。一般的ADL量表,大家比較熟悉的就是「巴氏量表」,很多人因為生活沒辦法自理要請外勞,就用巴氏量表來判定資格。IADL基本上是工具性的日常生活功能量表,就是評估說你能不能自己買東西,能不能自己處理財務,能不能自己打電話,就是日常生活庶務性的工作能不能自理。以我剛剛提到的心智功能障礙,譬如失智的人,可能生理功能都沒有問題,也和你對答如流,問題是他講的話未必是正確的,他也不一定能夠自己處理財務、自己買東西,他可能很容易就走丟,需要人陪伴。這就是您剛才講的IADL量表需要量測的部分。
3. 長照1.0:長照十年計畫
彭:我們知道,長期照顧議題在台灣已經被討論了很久。據我的了解,在2007年行政院就通過一個長期照顧十年計畫。這個概念是如何產生的?當時的長照體系又如何建立起來呢?
李:其實政府很早就意識到,長照這個議題是非常迫切的,所以在前一任民進黨政府執政的時候,就公佈了長照十年計畫。以我們今天來講,可以把它叫做長照1.0,就是第一代。當時是希望仿照日本的黃金十年計畫,先用稅收補助民眾使用長期照顧,藉此促進台灣長照資源的發展,讓大家有長照資源可以使用。當時的計畫,是針對失能的老人為主來提供服務。
彭:但是一直到2015年,立法院才通過長期照顧服務法。
李:嗯,這是因為我們在長照十年計畫推動的過程中,發現一個問題,這個計畫當初是以社會福利的方式來補助個案,但由於個案分散在台灣各地,服務體系要發展是很不容易的。我們當時就是希望,如果能夠比照醫療體系建立醫療服務網的模式,也就是透過佈點的方式,補助長照團隊來提供服務,這樣的話,長照服務網就會逐漸佈建起來。藉此,整體長照資源可以妥善分布,每個地方都能得到這些資源的挹注。
也因為這樣,我們開始推動長照服務法。其中有兩個重要的精神,第一個精神就是成立長照發展基金,來發展長照服務網。第二個,因為以前長期照顧受到很多種法律的規範,各種法令疊床架屋,管理非常不一致,透過長照服務法,就可以把主要的四種法規統一成單一的法律,讓長照服務的發展更為一致,管理也可以做得更好。以上就是當初長照服務法立法兩個最重要的目的。透過這項立法,我們希望未來長照資源能夠更普遍地分布,讓全國所有民眾都能用到這些資源。
4. 長照十年計畫的成果
彭:從2007年行政院公布長照十年計畫,到今年剛好是十年。李教授是不是可以幫我們回顧一下過去這十年來推動的情況?
李:好。其實過去的推動是非常辛苦的,政府要每年籌措財源,讓我們有足夠的錢,服務體系也非常辛苦地建構各種資源。不過我們也有很大的成就,首先就涵蓋的人口來講,目前大概有三分之一失能的老人被涵蓋在這個計畫裡面。他們可以獲得什麼服務呢?第一個就是照顧服務,可能在家裡提供幫忙備餐、餵食、處理大小便等等照顧服務。另外一個是居家護理、復健,還有日間照顧,有點像托兒所一樣,白天家屬把老人家送到日照中心,晚上再把他接回家。另外這個計畫也提供輔具,譬如像輪椅、氣墊床、便盆椅等輔助器具,也提供交通接送。總共提供八項服務,讓需要的人在基本的長照方面,能夠得到好的服務,這是目前政府提供的體系。
剛剛講到,我們目前已經有一定的成績,大概涵蓋將近36%失能的老人,另外在制度推動的過程中,也培養了非常多的長照機構,包括提供居家的照顧服務、社區型的機構等。機構式照顧雖然只補助經濟弱勢,但是在台灣,因為住宿型的機構比較不缺,所以大體上也還好。總結來講,目前我們用很少的經費,已經提供了最基本的長期照顧服務。它是有一定的成績。
彭:您剛才提到,差不多有三分之一失智或失能的老人獲得照顧,轉換為人數大概是多少?
李:官方統計大概是18萬人左右,其中絕大部分是失能,失智的部分目前比較少被涵蓋進去。
5. 目前長照的重要課題
彭:從長照1.0,就是十年計畫,現在要過渡到所謂的長照2.0,但就推動到目前的情況來講,還是有一些課題需要討論,包括制度面的問題、照顧的模式,還有人力與財源都很重要。能不能請您針對這幾個課題,和我們說明一下?
李:首先,財源當然是一個很大的問題,下個星期有機會可以做更多討論。目前的長照1.0,因為都是靠政府的稅收,一年包括地方的稅收還有中央的稅收,大概將近七十億左右。這個金額其實非常有限,我們後來規劃的長照保險,要建立比較完善的長照體系,一年大概需要一千一百億,七十億基本上是杯水車薪,沒辦法因應未來長期的需要,這是最大的問題。因為錢不夠,大家都知道沒有錢萬萬不能,就會影響到整體資源的發展。接下來比較大的問題,大概就是我們的長照人力非常短缺,提供服務的人相對也少。
還有一個很關鍵的問題,因為整個長照十年計畫,當初是用補助的模式。而在制度面上,因為是補助,地方政府就必須用招標的方式。但這對服務機構來說很困擾,如果今年得標,明年未必得標,很容易讓服務體系無法永續經營,導致業者不一定敢進場。即便進來了,它因為是用計畫核銷的模式,行政程序非常繁瑣,也會讓大家花很多的時間在做行政工作,而不是真正投入長期照顧。這也是台灣長照體系沒有辦法大幅拓展的原因。
更重要的是,我們提供服務的模式比較僵化。以居家服務來講,大部分就是一天一小時或兩小時的服務。而且因為財源有限,平均來看,一個月頂多補助二十幾個小時,讓民眾大概隔天才能得到一次服務。想像一下,譬如說一個人需要被餵食,照這種制度,恐怕這一餐吃完,不曉得下一次什麼時候才有人來餵;如果需要換尿布,可能就更不方便了。
因為這種僵化的服務模式,讓很多家庭到最後只好選擇外勞。所以您會看到,很多人來申請現行長照1.0的補助,可是不見得每個家庭都會使用。相對來說,目前長照服務的主力還是外勞,因為第一他收費便宜,第二外勞往往是整天陪伴,提供24小時的服務。當然這對於外勞很不公平,但是對於家庭來講卻很方便。總之,政府補助長照服務模式的僵化,會讓大家對長照服務的選擇變得非常有限。
最後一點,與人力也很有關係,就是我們的長照服務,過去絕大部分都是被動性的服務。換句話說,就是針對失能者的需要而提供服務,比較少去思考怎麼樣去減輕他的失能。如果我們提供的是這種模式的服務,服務員會愈做愈累,有點像大家講的3K(艱苦、骯髒、具危險性),長照則是艱苦、骯髒、又非常勞累。而在社會上,照顧服務又好像不是很受尊重的工作。因此最重要的照顧人力,就是照顧服務員,最後往往會覺得很沒有成就感,也會導致他們不把長照當作終身志業。所以到目前為止,大部分都是中高齡的人在提供服務,年輕人比較少願意進來。
所以從整體面觀察長照,應該先從翻轉照顧的典範開始。對於一個失能的人,如果可以先從減輕他的失能開始,協助他儘量能夠獨立,不但他的失能程度可能減輕,對社會的依賴變輕,照顧者也會很有成就感。
想像一下,服務員照顧的阿公阿嬤本來臥床完全不能動,慢慢服務員協助他們坐起來,甚至可以坐在床邊。等到阿公阿嬤可以站一分鐘,可能就有機會協助他們走路。從臥床到可以走路,那是一個非常有成就感的工作。如果未來能夠發展這樣的照顧模式,不但社會負擔比較輕,照顧人力的成就感也會比較高。成就感高,也是目前大家認為讓照顧服務員留任的最重要因素。
最後當然也要有一個配套。目前大部分的居家服務都提供時薪,因為政府的補助方式就是採用時薪,但採用時薪的結果,對於照顧服務員來說,就是有工作才有薪水,也沒有完整的福利,往往變成像打工一樣。對於中高齡就業的人,他們或許不一定需要全職的工作,還可以接受。但是對於年輕人,這種制度會讓他看不到未來,而看不到未來的時候,進入這個行業的意願,相對地就會減少。目前在大學的老福、老照科系,一年培育了大概三、四千人,可是真正進入這個行業的人非常少。所以,如果我們能夠做一些改善,提供月薪的模式,就可以讓更多照顧服務員全職地工作,當然留任的可能性也就更高。
6. 長照是社福還是產業?
彭:您剛才提到目前長照遇到的幾個課題,人力與財源都非常重要,我們也希望在下個禮拜繼續談這個議題。但是,我們談長期照顧的時候,常常有兩個看法在辯論,到底長期照顧是一種社會福利呢?還是一種產業?您怎麼看?
李:長期照顧當然是一項產業,因為提供服務,它是一個服務業。其實這個爭論,也是影響長照發展很重要的因素。在過去,提供長照服務的機構,主要是限於非營利事業,因為是政府補助的關係,大部分都是公立或非營利組織在執行。我們知道非營利組織都非常努力,甚至很多時候需要靠募款來維持營運,可是畢竟能量有限。如果未來要因應廣大的長照服務需要,還是需要更多私人產業投入。
剛剛提到的長照服務法,也為這方面開了一扇窗。未來對於提供居家的、還有社區式的服務,可以允許私人來經營。至於住宿型,就是讓人24小時住在那邊接受照顧的住宿型機構,它就限於非營利的組織來提供。這樣的話,就可以讓不同的機構擔任不同的角色,未來更多人能夠投入來經營相關事業,台灣長照的發展應該就會更為順利。
彭:好,我們今天非常高興邀請到衛福部的前次長,也是陽明大學的李玉春教授來討論長期照顧的議題。下個禮拜同一時間,還是要繼續請李教授針對長照2.0的發展方向,再做一些深入的討論。