08:00~09:00
旋律輕輕唱
主持人: 彭宗平
2015/05/04
21:21
「少子化」與「高齡化」在台灣同步發生,退休年金制度是否面臨財務危機?
德國、美國等地執行狀況給我們那些啟發?台灣現行制度的因應措施是什麼?未來的長期規劃為何?為何說勞保年金制度是基礎,其他行業退休制度應向勞保年金看齊?
請聽社會法與退休、年金制度專家郭明政教授,為您分析如何保障年金制度財務健全,讓台灣免於如希臘般的財政危機,使各行各業人士同蒙其利。德國制度的三大法寶,值得參考!
主持人彭宗平教授(以下簡稱彭):
歡迎收聽《台灣的明天‧明天的台灣》,我是彭宗平。我們這一季要討論的議題是少子化,先從台灣人口變遷的趨勢,及政府對少子化的因應政策談起。前兩個禮拜我們邀請了台大社會系的薛承泰教授,跟大家分析台灣人口變化的趨勢,以及對家庭與社會變遷的影響,他也說明了政府對生育和養育幼兒的鼓勵和福利措施,希望未來能夠維持一個合理的人口結構。但是我們大家都知道,少子化跟高齡化,是台灣人口結構同時發生的兩個重大改變,這也是世界各國都面臨的問題。可是台灣發生的速度更快,面臨的挑戰也更多,為了因應少子化跟高齡化社會同時來臨,未來我們的退休制度,包括退休金或年金都勢必要做相對的因應,否則社會運作的秩序很難維持下去。所以我們今天特別邀請到對退休、年金制度很有見解與經驗的政大法律系郭明政教授,跟大家分享他的看法,郭教授您好。
來賓郭明政教授(以下簡稱郭):您好,大家好。
1. 今天的希臘‧明天的台灣?
彭:郭教授是德國慕尼黑大學的法學博士,他曾經擔任政大法學院院長,研究的專長是社會法、社會政策與社會立法、社會安全制度等等。多年來,他持續參與政府各項社會政策的擬定跟立法,積極推動福利國家的理念,更是勞保年金與國民年金的重要推手。他對世界各國的福利政策、年金制度、退休制度等等了解甚深,又有實際參與政府政策擬定與立法的經驗,面對少子化跟高齡化的衝擊,邀請他來節目跟大家分享,檢討未來台灣退休跟年金制度如何因應,實在是我們的榮幸。
郭教授,談到台灣少子化跟高齡化的趨勢,會造成退休人口跟工作人口的比例改變,就是退休人口比例上升,工作人口比例下降,這樣的趨勢對退休制度有什麼樣的影響呢?
郭:影響當然是相當地大。如果我們沒有面對問題去改革的話,我們會面對非常大的困難,甚至災難。在多年前我寫過一篇文章叫做《今天的阿根廷‧明天的台灣》……
彭:我們這個節目是《台灣的明天‧明天的台灣》。
郭:是,所以說如果處理不當,會發生災難。阿根廷那時候就是因為個人帳戶導致整個國家經濟崩解,關於個人帳戶的問題未來我們還會談到。目前在歐洲,我們又看到希臘,他們是因為公務人員的待遇太好,退休制度也太優厚,造成國家的財政危機。所以如果我要再寫的話,或許我要寫一篇《今天的希臘‧明天的台灣》。
彭:所以他們的公務人員……
郭:把希臘給搞垮了。
彭:財政搞垮了。
郭:因此我們要小心。但是我們很期待,未來一定要讓制度變好,而不是就隨它去了。所以我們希望未來達到的目標是:《今天的瑞士,明天的台灣》。我們有這個條件,有這個可能,但是我們必須面對問題,解決問題。
2. 德國經驗的啟示
彭:對。我知道您是留學德國,對德國社會了解的比一般人多很多,特別是德國在二次大戰結束之後,很多年輕人都不見了,他們的工作人口其實是很缺乏的,而且留了一些老弱、高年齡的人。所以德國曾經面臨少子化的問題,青年人口流失的問題更嚴重,可是他們應付得很好。事實上現在全世界很多先進的國家,都已經經歷過了少子化跟高齡化同時發生的情境,其實他們都已經處理過,而且看到一些成效。這些東西可以引進台灣,作為未來改進的一些思考嗎?
郭:當然可以。最近我在台灣一直聽到一種聲音說,我們所面臨的問題是全世界最嚴峻的,別的國家沒有發生過。其實天塌下來,有比我們高的人頂著,這些問題在歐美國家都已經發生過了。
彭:是。
郭:尤其德國的問題最為嚴重。我常常說德國真的很多東西值得我們學習,但是德國有些地方真的也是很壞,例如他們喜歡打仗,喜歡欺負人,這個不好。
所以德國也受到很大的懲罰,第一次世界大戰死掉非常多的人,戰後勞動力都不見了,剩下的就是老弱婦孺,受到非常大的挑戰。過不了多久,又打第二次世界大戰,一樣是青壯年的人死了很多,剩下的不是老的,就是弱的,像是小孩等,所以事實上這些問題都「曾經」發生過。各位或許不知道,1990年德國因為兩德統一,來了一大堆東德的窮親戚;當歐盟合併的時候,又來了南邊一大堆的窮鄰居。不過我覺得這也是德國該負擔的,他們對歐洲應該多負點責任,對過去所做不好的事情做一點補償。
回頭看這些東德的窮親戚,其中有一個大問題,就是人口老化的問題。東德在當時是全世界出生率最低的國家,應該是東德人面對共產體制而不想生;東德人口老化已經相當嚴重,但接下來還有一個大問題,我們國內可能知道,但是沒有很清楚地了解:就是東德的勞工沒有辦法適應西德這邊的高科技,例如電腦化等等的現代科技。有些人已經50幾歲了,你再給他們轉業教育,等他們學好已經太慢了。所以,由西德主導統一了以後,德國就決定讓很多東德的勞工可以提前退休。這不得了啊!這又是人為創造了更多的「老年人口」啊!而這些人都可以享有德國年金制度的福利。
那財務的問題怎麼辦呢?我們知道這些問題,最後都逐一、慢慢地被解決了。面對這麼大的困境、這麼大的挑戰,他們都可以做得到,我們就應該好好客觀地去觀察,因為他們所做的事情,就是一種所謂實驗式的實際運作。
3. 年金制度財務健全的三大策略
那他們怎麼做呢?三大法寶,第一,提升保費。
彭:提升保費。
郭:沒有辦法,必須要一直提升保費。在德國有一個死亡線deadline,就是不能超過20%,曾經在1997到1999年間超過,現在又拉回來了。現在的費率已下降到18.7%。
彭:您說20%指的是?
郭:保費的比例,他們希望絕對不要超過個人薪水的20%。超過20%實在是太高了,對工作世代是太大的負擔。但在這個範圍以內,提升保費是必須的。這是第一招。
彭:是。
郭:第二招,是延後退休年齡。早期德國的退休年齡是,你只要工作滿180個月,換句話說滿十五年,就被定義為常態性的勞工,不是只做五年十年的那種;只要是常態性的勞工,男性在62歲可以退休,女性在60歲可以退休。所以並不是65歲,實際上往往是60、62歲就退了。
但是當人類的壽命延長,德國人馬上檢討說:不對啊!這個60、62歲退休的制度,是因為以前平均年齡75歲的時候,才規定60、62歲退休。現在60歲的人平均年齡都已經到85歲了。台灣也一樣,台灣60歲的人的平均壽命,事實上超過83歲,如果是公教人員的話更高,平均至少86歲。既然年齡改變,制度當然要改變,所以德國就快速地延後退休年齡。首先,把這些提前在60、62歲退休的制度,逐步取消,先改到大家都是65歲才能夠退。接著還要朝67邁進,現在已經到了65歲又4個月。當然所謂的「65歲多才能夠退」,不表示德國人一定要一直工作到65歲以上,他們63歲可以退休,62歲也可以退。此時,他們可以領減額年金,或到屆滿法定年齡時(如目前的65歲4個月)才開始領年金。
彭:也就是延遲請領退休年金。
郭:這是第二招。
彭:對。
郭:第三招,就是降低給付。因為這是全社會的共同負擔,不能只提升年輕人的保費,要求他們負擔,老年人也要共同負擔,所以德國確實降低了給付。過去45年,退休勞工可以拿到67.5%的所得替代率,現在已經降到50%以下了;換句話說,就是降低給付大約20%,在必要的時候,這還是必須採取的一個對策。這三招一起下來,事實上目前德國的年金財務是沒問題的,我已經講了,最明顯的證據就是他們的保費已經可以往下調了。
彭:是,不過據我了解,除了德國這樣做之外,很多國家也都是這樣做的,就是提高保費,延長退休年限,以及降低給付。降低給付的意思,就是說老年人自己要有自付額,是不是這樣的概念?
郭:概念上,的確是老年人自己也要負擔,他們對維持整體年金制度的財務穩定,是有責任的。不過降低給付的實際做法是,原來如果說一名勞工工作40年,所得替代率可能到60%的話,以後做40年的所得替代率可能降到50%,就是不能再領這麼高了。舉例來說,過去工作40年,每個月可以領到3萬塊,降低以後就變成兩萬多了。
彭:就是所得替代率降低的意思。
郭:對。
4. 延長退休年限的理論與實務:高齡人口定義應與時俱進
彭:另外一個問題,大家可能知道所謂的高齡化社會,在台灣,65歲以上的高齡人口達到7%,是在民國82年;在民國100年的時候我們有11%,在民國114年預估會有20%的高齡人口。當高齡人口超過20%的時候就叫做超高齡的社會,這預估在民國114年發生。
此外,在民國100年,我們超過65歲以上的人口,以及低於14歲以下的人口,就是老幼人口,跟15歲到64歲的工作人口,兩者的比例是3.5比10,但到了民國120年,會是5.8比10,也就是10個人要養5.8個人,兩個人要養超過一個人,這樣的情況是相當險峻的。面對這個社會變遷的趨勢,剛才郭教授跟我們分享德國怎麼樣解決,怎麼樣修改退休制度來因應。那麼,郭教授是否可以跟我們檢討一下,台灣怎麼樣因應未來這種改變呢?
郭:首先我必須要指出一個盲點,大家一直說聯合國對老年人的定義是65歲,其實這個定義是可以檢討的。過去人類的平均壽命,從出生的小孩起算到死亡是68歲,現在變成76歲,已經增加了接近10歲了。難道老年人的定義不需要改變,還是65歲嗎?一直用65歲,事實上是一個很不科學的說法。
彭:對我這種人也不公平。
郭:65歲有一個意義,是說如果你的制度不改變的話,如果你不去改革你的制度,如果不去做新的立法,你會碰到這個問題。
彭:是,不過據我的了解,聯合國現在對所謂中年、壯年、老年的年齡,也開始有新的定義。
郭:是的,我們不能一直抓住65歲不放。我講過一句話,人口沒有老化,甚且年輕化,這是我在大陸一個主題演講所講的,大家可以想想。目前因為大家的營養、醫療的進步,使得我們工作的「可期待性」事實上是被提高了。反過來講,工作對體力的需求性,相對是減少的。過去我們當礦工,拿十字鎬跑到地底700公尺,慢慢的現在已經開始改用機器人。
彭:對。
郭:勞工可以在外面操作,而且可能越老,操作得越好,因為他對地下的情況最了解。所以有些事情不能過度的憂慮。何況在未來的10年、20年,我們要有一個心理準備,台灣差不多再過10年,根據我們的勞保制度,退休年齡將提升到65歲。
彭:目前是幾歲?
郭:目前是60歲。但是勞保新制2009年開始實施的時候,就已經訂定了,到2019年,退休年齡就會變成61歲,之後每兩年延長一歲,我們用18年的時間把它延到65歲。我常常講,這方面的制度我們都已經做到了,當初立法的規劃提出來退休年齡要逐漸延後,我們的行政單位和立法院,畢竟是辦到了。雖然我們罵立法院常常打架,他們還是把這個法律給訂出來了。
我們只花18年,延長退休年齡五年,可以說是世界奇跡。在美國,要花30年的時間才可以延長兩年;在德國,要花一二十年的時間,才可以從原來的65延到67歲。我必須說,如果我們延長到65歲是不夠的,我們還要準備延到66、67,別人都這樣做了。我們社會要有這樣的能力,包括所有的年輕人、中年人跟老年人,大家要有這樣的共識,這是一個社會的工程。
但是有一件事情,我們目前做的並不差哦,當我們延到65歲的時候,我們的「延後退休年齡」是70歲,因為我們設計了一套機制,勞工每延後一年退休可以增加4%的給付,延後五年可以增加20%的給付,目前上限是20%,再延長不會再增加。到時候我們要去看看,實際觀察,屆時說不定很多人覺得自己身強體壯,乾脆多工作五年,一方面增加五年的年資,一方面又增加20%的給付,何樂而不為?說不定到時候不需要立法,很多人都已經用66、67歲作為退休的年齡了,這就是我們具有前瞻性的社會工程。
5. 老有所終,鰥寡孤獨廢疾者皆有所養──具體實現!
當然,如果講到台灣的改革,最重要的事情是,一定要把重點放在勞工的保險。跟全世界一樣,美國的social security OASDI(按:即社會安全法案通過後,逐步建立的「美國社會保險老年年金制度」)最主要就是勞工的保險;德國的社會年金,主體也是勞工。台灣因為工業化,整個社會最需要保障,而且最大量的人口也是勞工。台灣的勞工保險過去有800多萬人投保,事實上從勞保年金實施之後,我們得到非常多人民的信賴,目前已經超過此數。很多人過去是職業工會的,他們都迅速回流,現在已經接近1000萬人投保了。所以勞保年金的實施,可說受到人民非常大的期待跟信賴。
彭:你有重要的貢獻。
郭:希望這個貢獻是對的。我們要以科學的精神繼續去觀察。
彭:是。
郭:面對這個問題的探討,一定要把重點放在勞保,不是軍公教退撫,不是什麼勞退,而是勞保本身,它是最核心的制度所在。對於勞保這個最核心的制度,我們做了很多的改革,除了剛剛提到的,我們用18年的時間,把退休年齡從60延長到65歲之外,大家不要忘了,台灣勞保剛開始的時候,只能請領一次退休金,而且是45歲、50歲就可以領走。這一筆錢不算多,如果財務規劃得不好,晚年的生活是很堪慮的。
但過了那個階段之後,新制開始實施,我們讓勞工可以選擇領年金,希望逐步變成全面領年金,可以領到過世為止,晚年生活比較有保障。不過,開始領年金的年齡卻提高到60歲,讓財務負擔減輕,我們事實上是做了很大的因應。除此之外,我們的保費當然是不夠的。德國是將近20%,現在是19%左右,美國是12.4%,那我們過去只有6.5%,那不夠。所以在實施年金的那一天,我們的保費從6.5%提升到7.5%,以後「逐年提升」,我們將用20年的時間提升到13%,這個也是不得了的大工程。
而我們的社會接受了!不但行政系統接受,立法系統也接受了,社會上對這個制度的反應,似乎也是正面的。我在電視上看到訪問一般人民,問他們說:今年過了年,保費又提升了,你接受不接受?回答的人說:如果取之於民,用之於民,我當然可以接受。所以這個社會在學習之中。現在這個制度已經實施六年了,到了2027年,保費就可以到達13%,13%就比美國現在的12.4%還要高了。
彭:所以這是很了不起的立法成就。
郭:從來沒有一個立法,是做這種長達13年、20年的規劃。像保費的部分,目前已經落實了。
彭:是。
郭:而且社會上應該也接受了。這一點我們對社會不能有太多批評,或者總是覺得大家不懂,就不溝通、不說明,因為我們本來就是在學習。台灣從來就沒有勞保年金,德國在1889年就有了,美國在1935年就有了,我們在1950年雖然也創辦了勞工保險,但那個勞工保險對老年、對殘廢、對死亡的給付,都是只有一次給付。年金這個事情,一直要到2008年才完成立法,2009年才開始實施所謂的勞保年金。
彭:是。
郭:有了勞保年金之後,我們才可以讓鰥寡孤獨廢疾者,皆有所養,而且老有所終。只因為一個年金制度,就可以讓老有所終,鰥寡孤獨廢疾者皆有所養,可說把華人社會幾千年來的理想,藉著一個法律,就實施了一大半。
彭:所以,這點對軍公教的退休制度,是不是也有相當大的啟發?
郭:當然。在德國任何的年金改革裏面,軍公教跟勞工一定要同步改革,他們宣稱這是社會的共同責任,所有的社會成員都必須共同承擔。
彭:好,非常感謝郭教授今天到我們節目來分享,特別是德國因應少子化跟高齡化,對退休制度改革的情形,以及台灣在過去幾年實施勞保年金,包括立法跟執行的情形。下個禮拜還要邀請郭教授繼續來探討,台灣未來因應少子化跟高齡化社會來臨,各行各業的退休制度,如何進行必要的調整。