「少子化」與「高齡化」在台灣同步發生，退休年金制度是否面臨財務危機？

德國、美國等地執行狀況給我們那些啟發？台灣現行制度的因應措施是什麼？未來的長期規劃為何？為何說勞保年金制度是基礎，其他行業退休制度應向勞保年金看齊？

請聽社會法與退休、年金制度專家郭明政教授，為您分析如何保障年金制度財務健全，讓台灣免於如希臘般的財政危機，使各行各業人士同蒙其利。德國制度的三大法寶，值得參考！

 

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的議題是少子化，先從台灣人口變遷的趨勢，及政府對少子化的因應政策談起。前兩個禮拜我們邀請了台大社會系的薛承泰教授，跟大家分析台灣人口變化的趨勢，以及對家庭與社會變遷的影響，他也說明了政府對生育和養育幼兒的鼓勵和福利措施，希望未來能夠維持一個合理的人口結構。但是我們大家都知道，少子化跟高齡化，是台灣人口結構同時發生的兩個重大改變，這也是世界各國都面臨的問題。可是台灣發生的速度更快，面臨的挑戰也更多，為了因應少子化跟高齡化社會同時來臨，未來我們的退休制度，包括退休金或年金都勢必要做相對的因應，否則社會運作的秩序很難維持下去。所以我們今天特別邀請到對退休、年金制度很有見解與經驗的政大法律系郭明政教授，跟大家分享他的看法，郭教授您好。

來賓郭明政教授（以下簡稱郭）：您好，大家好。

 

1. 今天的希臘‧明天的台灣？

彭：郭教授是德國慕尼黑大學的法學博士，他曾經擔任政大法學院院長，研究的專長是社會法、社會政策與社會立法、社會安全制度等等。多年來，他持續參與政府各項社會政策的擬定跟立法，積極推動福利國家的理念，更是勞保年金與國民年金的重要推手。他對世界各國的福利政策、年金制度、退休制度等等了解甚深，又有實際參與政府政策擬定與立法的經驗，面對少子化跟高齡化的衝擊，邀請他來節目跟大家分享，檢討未來台灣退休跟年金制度如何因應，實在是我們的榮幸。

郭教授，談到台灣少子化跟高齡化的趨勢，會造成退休人口跟工作人口的比例改變，就是退休人口比例上升，工作人口比例下降，這樣的趨勢對退休制度有什麼樣的影響呢？

郭：影響當然是相當地大。如果我們沒有面對問題去改革的話，我們會面對非常大的困難，甚至災難。在多年前我寫過一篇文章叫做《今天的阿根廷‧明天的台灣》……

彭：我們這個節目是《台灣的明天‧明天的台灣》。

郭：是，所以說如果處理不當，會發生災難。阿根廷那時候就是因為個人帳戶導致整個國家經濟崩解，關於個人帳戶的問題未來我們還會談到。目前在歐洲，我們又看到希臘，他們是因為公務人員的待遇太好，退休制度也太優厚，造成國家的財政危機。所以如果我要再寫的話，或許我要寫一篇《今天的希臘‧明天的台灣》。

彭：所以他們的公務人員……

郭：把希臘給搞垮了。

彭：財政搞垮了。

郭：因此我們要小心。但是我們很期待，未來一定要讓制度變好，而不是就隨它去了。所以我們希望未來達到的目標是：《今天的瑞士，明天的台灣》。我們有這個條件，有這個可能，但是我們必須面對問題，解決問題。

 

2. 德國經驗的啟示

彭：對。我知道您是留學德國，對德國社會了解的比一般人多很多，特別是德國在二次大戰結束之後，很多年輕人都不見了，他們的工作人口其實是很缺乏的，而且留了一些老弱、高年齡的人。所以德國曾經面臨少子化的問題，青年人口流失的問題更嚴重，可是他們應付得很好。事實上現在全世界很多先進的國家，都已經經歷過了少子化跟高齡化同時發生的情境，其實他們都已經處理過，而且看到一些成效。這些東西可以引進台灣，作為未來改進的一些思考嗎？

郭：當然可以。最近我在台灣一直聽到一種聲音說，我們所面臨的問題是全世界最嚴峻的，別的國家沒有發生過。其實天塌下來，有比我們高的人頂著，這些問題在歐美國家都已經發生過了。

彭：是。

郭：尤其德國的問題最為嚴重。我常常說德國真的很多東西值得我們學習，但是德國有些地方真的也是很壞，例如他們喜歡打仗，喜歡欺負人，這個不好。

所以德國也受到很大的懲罰，第一次世界大戰死掉非常多的人，戰後勞動力都不見了，剩下的就是老弱婦孺，受到非常大的挑戰。過不了多久，又打第二次世界大戰，一樣是青壯年的人死了很多，剩下的不是老的，就是弱的，像是小孩等，所以事實上這些問題都「曾經」發生過。各位或許不知道，1990年德國因為兩德統一，來了一大堆東德的窮親戚；當歐盟合併的時候，又來了南邊一大堆的窮鄰居。不過我覺得這也是德國該負擔的，他們對歐洲應該多負點責任，對過去所做不好的事情做一點補償。

回頭看這些東德的窮親戚，其中有一個大問題，就是人口老化的問題。東德在當時是全世界出生率最低的國家，應該是東德人面對共產體制而不想生；東德人口老化已經相當嚴重，但接下來還有一個大問題，我們國內可能知道，但是沒有很清楚地了解：就是東德的勞工沒有辦法適應西德這邊的高科技，例如電腦化等等的現代科技。有些人已經50幾歲了，你再給他們轉業教育，等他們學好已經太慢了。所以，由西德主導統一了以後，德國就決定讓很多東德的勞工可以提前退休。這不得了啊！這又是人為創造了更多的「老年人口」啊！而這些人都可以享有德國年金制度的福利。

那財務的問題怎麼辦呢？我們知道這些問題，最後都逐一、慢慢地被解決了。面對這麼大的困境、這麼大的挑戰，他們都可以做得到，我們就應該好好客觀地去觀察，因為他們所做的事情，就是一種所謂實驗式的實際運作。

 

3. 年金制度財務健全的三大策略

那他們怎麼做呢？三大法寶，第一，提升保費。

彭：提升保費。

郭：沒有辦法，必須要一直提升保費。在德國有一個死亡線deadline，就是不能超過20%，曾經在1997到1999年間超過，現在又拉回來了。現在的費率已下降到18.7%。

彭：您說20%指的是？

郭：保費的比例，他們希望絕對不要超過個人薪水的20%。超過20%實在是太高了，對工作世代是太大的負擔。但在這個範圍以內，提升保費是必須的。這是第一招。

彭：是。

郭：第二招，是延後退休年齡。早期德國的退休年齡是，你只要工作滿180個月，換句話說滿十五年，就被定義為常態性的勞工，不是只做五年十年的那種；只要是常態性的勞工，男性在62歲可以退休，女性在60歲可以退休。所以並不是65歲，實際上往往是60、62歲就退了。

但是當人類的壽命延長，德國人馬上檢討說：不對啊！這個60、62歲退休的制度，是因為以前平均年齡75歲的時候，才規定60、62歲退休。現在60歲的人平均年齡都已經到85歲了。台灣也一樣，台灣60歲的人的平均壽命，事實上超過83歲，如果是公教人員的話更高，平均至少86歲。既然年齡改變，制度當然要改變，所以德國就快速地延後退休年齡。首先，把這些提前在60、62歲退休的制度，逐步取消，先改到大家都是65歲才能夠退。接著還要朝67邁進，現在已經到了65歲又4個月。當然所謂的「65歲多才能夠退」，不表示德國人一定要一直工作到65歲以上，他們63歲可以退休，62歲也可以退。此時，他們可以領減額年金，或到屆滿法定年齡時（如目前的65歲4個月）才開始領年金。

彭：也就是延遲請領退休年金。

郭：這是第二招。

彭：對。

郭：第三招，就是降低給付。因為這是全社會的共同負擔，不能只提升年輕人的保費，要求他們負擔，老年人也要共同負擔，所以德國確實降低了給付。過去45年，退休勞工可以拿到67.5%的所得替代率，現在已經降到50%以下了；換句話說，就是降低給付大約20%，在必要的時候，這還是必須採取的一個對策。這三招一起下來，事實上目前德國的年金財務是沒問題的，我已經講了，最明顯的證據就是他們的保費已經可以往下調了。

彭：是，不過據我了解，除了德國這樣做之外，很多國家也都是這樣做的，就是提高保費，延長退休年限，以及降低給付。降低給付的意思，就是說老年人自己要有自付額，是不是這樣的概念？

郭：概念上，的確是老年人自己也要負擔，他們對維持整體年金制度的財務穩定，是有責任的。不過降低給付的實際做法是，原來如果說一名勞工工作40年，所得替代率可能到60%的話，以後做40年的所得替代率可能降到50%，就是不能再領這麼高了。舉例來說，過去工作40年，每個月可以領到3萬塊，降低以後就變成兩萬多了。

彭：就是所得替代率降低的意思。

郭：對。

 

4. 延長退休年限的理論與實務：高齡人口定義應與時俱進

彭：另外一個問題，大家可能知道所謂的高齡化社會，在台灣，65歲以上的高齡人口達到7%，是在民國82年；在民國100年的時候我們有11%，在民國114年預估會有20%的高齡人口。當高齡人口超過20%的時候就叫做超高齡的社會，這預估在民國114年發生。

此外，在民國100年，我們超過65歲以上的人口，以及低於14歲以下的人口，就是老幼人口，跟15歲到64歲的工作人口，兩者的比例是3.5比10，但到了民國120年，會是5.8比10，也就是10個人要養5.8個人，兩個人要養超過一個人，這樣的情況是相當險峻的。面對這個社會變遷的趨勢，剛才郭教授跟我們分享德國怎麼樣解決，怎麼樣修改退休制度來因應。那麼，郭教授是否可以跟我們檢討一下，台灣怎麼樣因應未來這種改變呢？

郭：首先我必須要指出一個盲點，大家一直說聯合國對老年人的定義是65歲，其實這個定義是可以檢討的。過去人類的平均壽命，從出生的小孩起算到死亡是68歲，現在變成76歲，已經增加了接近10歲了。難道老年人的定義不需要改變，還是65歲嗎？一直用65歲，事實上是一個很不科學的說法。

彭：對我這種人也不公平。

郭：65歲有一個意義，是說如果你的制度不改變的話，如果你不去改革你的制度，如果不去做新的立法，你會碰到這個問題。

彭：是，不過據我的了解，聯合國現在對所謂中年、壯年、老年的年齡，也開始有新的定義。

郭：是的，我們不能一直抓住65歲不放。我講過一句話，人口沒有老化，甚且年輕化，這是我在大陸一個主題演講所講的，大家可以想想。目前因為大家的營養、醫療的進步，使得我們工作的「可期待性」事實上是被提高了。反過來講，工作對體力的需求性，相對是減少的。過去我們當礦工，拿十字鎬跑到地底700公尺，慢慢的現在已經開始改用機器人。

彭：對。

郭：勞工可以在外面操作，而且可能越老，操作得越好，因為他對地下的情況最了解。所以有些事情不能過度的憂慮。何況在未來的10年、20年，我們要有一個心理準備，台灣差不多再過10年，根據我們的勞保制度，退休年齡將提升到65歲。

彭：目前是幾歲？

郭：目前是60歲。但是勞保新制2009年開始實施的時候，就已經訂定了，到2019年，退休年齡就會變成61歲，之後每兩年延長一歲，我們用18年的時間把它延到65歲。我常常講，這方面的制度我們都已經做到了，當初立法的規劃提出來退休年齡要逐漸延後，我們的行政單位和立法院，畢竟是辦到了。雖然我們罵立法院常常打架，他們還是把這個法律給訂出來了。

我們只花18年，延長退休年齡五年，可以說是世界奇跡。在美國，要花30年的時間才可以延長兩年；在德國，要花一二十年的時間，才可以從原來的65延到67歲。我必須說，如果我們延長到65歲是不夠的，我們還要準備延到66、67，別人都這樣做了。我們社會要有這樣的能力，包括所有的年輕人、中年人跟老年人，大家要有這樣的共識，這是一個社會的工程。

但是有一件事情，我們目前做的並不差哦，當我們延到65歲的時候，我們的「延後退休年齡」是70歲，因為我們設計了一套機制，勞工每延後一年退休可以增加4%的給付，延後五年可以增加20%的給付，目前上限是20%，再延長不會再增加。到時候我們要去看看，實際觀察，屆時說不定很多人覺得自己身強體壯，乾脆多工作五年，一方面增加五年的年資，一方面又增加20%的給付，何樂而不為？說不定到時候不需要立法，很多人都已經用66、67歲作為退休的年齡了，這就是我們具有前瞻性的社會工程。

 

5. 老有所終，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養──具體實現！

當然，如果講到台灣的改革，最重要的事情是，一定要把重點放在勞工的保險。跟全世界一樣，美國的social security OASDI（按：即社會安全法案通過後，逐步建立的「美國社會保險老年年金制度」）最主要就是勞工的保險；德國的社會年金，主體也是勞工。台灣因為工業化，整個社會最需要保障，而且最大量的人口也是勞工。台灣的勞工保險過去有800多萬人投保，事實上從勞保年金實施之後，我們得到非常多人民的信賴，目前已經超過此數。很多人過去是職業工會的，他們都迅速回流，現在已經接近1000萬人投保了。所以勞保年金的實施，可說受到人民非常大的期待跟信賴。

彭：你有重要的貢獻。

郭：希望這個貢獻是對的。我們要以科學的精神繼續去觀察。

彭：是。

郭：面對這個問題的探討，一定要把重點放在勞保，不是軍公教退撫，不是什麼勞退，而是勞保本身，它是最核心的制度所在。對於勞保這個最核心的制度，我們做了很多的改革，除了剛剛提到的，我們用18年的時間，把退休年齡從60延長到65歲之外，大家不要忘了，台灣勞保剛開始的時候，只能請領一次退休金，而且是45歲、50歲就可以領走。這一筆錢不算多，如果財務規劃得不好，晚年的生活是很堪慮的。

但過了那個階段之後，新制開始實施，我們讓勞工可以選擇領年金，希望逐步變成全面領年金，可以領到過世為止，晚年生活比較有保障。不過，開始領年金的年齡卻提高到60歲，讓財務負擔減輕，我們事實上是做了很大的因應。除此之外，我們的保費當然是不夠的。德國是將近20%，現在是19%左右，美國是12.4%，那我們過去只有6.5%，那不夠。所以在實施年金的那一天，我們的保費從6.5%提升到7.5%，以後「逐年提升」，我們將用20年的時間提升到13%，這個也是不得了的大工程。

而我們的社會接受了！不但行政系統接受，立法系統也接受了，社會上對這個制度的反應，似乎也是正面的。我在電視上看到訪問一般人民，問他們說：今年過了年，保費又提升了，你接受不接受？回答的人說：如果取之於民，用之於民，我當然可以接受。所以這個社會在學習之中。現在這個制度已經實施六年了，到了2027年，保費就可以到達13%，13%就比美國現在的12.4%還要高了。

彭：所以這是很了不起的立法成就。

郭：從來沒有一個立法，是做這種長達13年、20年的規劃。像保費的部分，目前已經落實了。

彭：是。

郭：而且社會上應該也接受了。這一點我們對社會不能有太多批評，或者總是覺得大家不懂，就不溝通、不說明，因為我們本來就是在學習。台灣從來就沒有勞保年金，德國在1889年就有了，美國在1935年就有了，我們在1950年雖然也創辦了勞工保險，但那個勞工保險對老年、對殘廢、對死亡的給付，都是只有一次給付。年金這個事情，一直要到2008年才完成立法，2009年才開始實施所謂的勞保年金。

彭：是。

郭：有了勞保年金之後，我們才可以讓鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養，而且老有所終。只因為一個年金制度，就可以讓老有所終，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養，可說把華人社會幾千年來的理想，藉著一個法律，就實施了一大半。

彭：所以，這點對軍公教的退休制度，是不是也有相當大的啟發？

郭：當然。在德國任何的年金改革裏面，軍公教跟勞工一定要同步改革，他們宣稱這是社會的共同責任，所有的社會成員都必須共同承擔。

彭：好，非常感謝郭教授今天到我們節目來分享，特別是德國因應少子化跟高齡化，對退休制度改革的情形，以及台灣在過去幾年實施勞保年金，包括立法跟執行的情形。下個禮拜還要邀請郭教授繼續來探討，台灣未來因應少子化跟高齡化社會來臨，各行各業的退休制度，如何進行必要的調整。